El proceso de creación y consolidación de la Unión Europea merece ser analizado desde diferentes perspectivas o, más bien, desde aquella perspectiva múltiple a la que se adhiere el cubismo, sin más ataduras ni compromisos que los que se derivan de la epistemología. La Unión Europea es, ciertamente, unfenómeno único en el ámbito político y singular en su configuración jurídica. De ahí que deba ser bienvenida una obra que aborda este proceso sin ambages y con afán constructivo. La (des)constitucionalización de la Unión Europea, es un libro necesario por varias razones.
En primer lugar, porque pese a ser un estudio minucioso en el análisis del proceso de creación y constitucionalización material de la Unión Europea, no pierde de vista la importancia de la vertiente política de este proceso. En otras palabras, pese a ser una obra tejida con los mimbres del dogmatismo constitucionalista da perfecta cuenta del papel destacado que desempeñan los compromisos e intereses políticos en la distribución y el ejercicio del poder.
En segundo lugar, y estrechamente relacionado con lo anterior, porque esta obra aborda detalladamente el proceso de (des)constitucionalización de la Unión Europeaen permanente diálogo con dos ramas del derecho hermanas, pero no siempre bien avenidas, a saber, el derecho Internacional Público y el denominado derecho Comunitario Europeo. Este aspecto es especialmente interesante para quien entienda el derecho como un instrumento de dominación y canalización de la política y, en consecuencia, que ahonda en el ideal de unidad del razonamiento práctico.
En tercer lugar, porque se plantean cuestiones fundamentales para la teoría política y la jurídica que trascienden con mucho la finalidad de la obra pero planean a lo largo y ancho de ella. Me refiero, claro está, a cuestiones tales como la forma y legitimidad del poder, el problema de la supremacía constitucional y con él, el de la soberanía, la representación popular y el arrinconamiento institucional en el seno de la Unión Europea del instrumento por antonomasia del que aquella dispone: el acto legislativo y su validez jurídica. Veamos brevemente cada una de ellas.
El análisis político-constitucional permea toda la obra. Desde el inicio mismo, en el que el autor advierte de la naturaleza genuinamente política del derecho constitucional, hasta el capítulo final en el que se analiza el papel que desempeña el Consejo europeo, es decir el de los jefes de Estado y/o gobierno ante los grandes retos que atenazan el desarrollo y consolidación del proceso de integración europeo.
Hay, claro está, análisis diferenciados en función del objeto de estudio. Así, en algunos capítulos predomina el análisis político del proceso de integración europea, mientras que en otros se aborda desde el andamiaje dogmático–constitucional el análisis de los actos políticos con los que avanza y retrocede el proceso de constitucionalización europeo tanto en su vertiente material como en la formal.
De lo primero, el análisis del juego y los intereses políticos, dan buena cuenta los dos primeros capítulos. En ellos el autor analiza críticamente, i) el Tratado de Niza como punto de inflexión o, si se prefiere, como un trabajo de desbroce que facilite futuras ampliaciones y, ii) el “debate constitucional europeo”, que el autor certeramente describe como un juego de poder marcado por la distribución y delimitación de competencias; en el que resulta decisivo el papel que desempeñan los diferentesgobiernos estatales. Es decir, las alianzas que se alcanzan y promueven en función de intereses nacionales y partidistas antes que en atención a los que le son propios a la creación de un nuevo sujeto político y jurídico a nivel internacional.
Ahora bien, lo novedoso del análisis de la (des)constitucionalización en el proceso de integración europea es que atiende a dos etapas indisociables y, a juicio del autor, en permanente tensión. Por una parte, la modificación o transformación constitucional en cada uno de los Estados miembros. Esta se produce como resultado natural de lo que podríamos denominar un proceso de (des)constitucionalización ad extra, motivado por laexpansión de las competencias de los órganos de la Unión Europea y la consiguiente adaptación de los ordenamientos jurídicos estatales al proceso de integración de la Unión. Por otra parte, el eventual, y hasta ahora fallido en el plano formal, proceso de constitucionalización europeo que encuentra su momento álgido en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Es precisamente en este momento en el que, de acuerdo con el autor, se muestra en toda su amplitud la lógica de desconstitucionalización a nivel de la Unión Europea. Ello se debe, como señala Martínez Sierra, a que el proceso constitucionalización de la Unión Europea no ha seguido, por razones diversas, el íter tradicional u ortodoxo de los procesos constituyentes. El autor destaca así tres elementos nucleares que recogía el Tratado, todos ellos relacionados con el poder: i)laforma en que se ejerce el poder, ii) el sistema de contrapesos o equilibrio entre poderes y, iii) la separación formal de los diferentes poderes. A los que hay que añadir, iv) la garantía de los derechos individuales como ámbito indisponible para el poder o garantía del protección del más débil, por decirlo en los términos afortunados de Ferrajoli.
En realidad, presume el autor, no ha existido nunca la intención genuina de consolidación de este proceso. Más aún, a juicio de Martínez Sierra, ni siquiera la entrada en vigor del tratado hubiera permitido consolidar una genuina constitucionalización del entramado político jurídico que representa la UE. Ello se debe a la ausencia de convicción que conlleva aparejada una evidente falta de ambición. Si esto sucede en el que puede considerarse el culmen de la constitucionalización de la UE, la conclusión natural, afirma el autor, es que el proceso de integración no puede verse más que como un doble proceso de desconstitucionalización tanto ad extra como ad intra. Así las cosas, el proceso va poco a poco perdiendo fuerza y se agota el impulso inicial por la falta de autoexigencia y ambición de los adalides del proceso de integración europeo en sus diferentes fases.
La segunda razón que se apuntaba antes, el permanente dialogo que establece el autor entre el derecho comunitario y el derecho constitucional, es otro de los méritos de la obra. Esto se muestra de manera particularmente relevante en los capítulos quinto y sexto. En el primero de ellos, el autor, hace gala de un conocimiento detallado del funcionamiento de los órganos y políticas de gobernanza en el seno de la Unión, que chocan en muchas ocasiones con las previsiones constitucionales de los Estados miembro y en particular, como se muestra en el capítulo 6,acaban propiciando un choque en la cúspide misma del ordenamiento jurídico entre normas que se pretenden soberanas a un tiempo. De ahí que deba ser saludada esta iniciativa de tender puentes entre diferentes doctrinas yramas del conocimiento jurídico, en tanto que facilitan la comprensión del problema y son útiles para la búsqueda de soluciones, al menos en el plano teórico.
La tercera razón está relacionada con este afán dialógico al que se acaba de hacer referencia, pero va mucho más allá. Se trata, como antes se avanzó, del esbozo de cuestiones fundamentales de la teoría política y a la jurídica. Me refiero a problemas de hondo calado teórico relacionadas con la legitimidad del poder, la soberanía y la validez de los actos jurídicos. En particular de los legislativos, en tanto que expresión por antonomasia de la soberanía popular que consagra toda constitución democrática. No es casualidad que el libro concluya con un capítulo destinado íntegramente al papel que desempeña el Consejo Europeo ante las grandes crisis que atenazan y amenazan la consolidación del proceso de integración política y jurídica en la UE. La crisis económica de 2008, la crisis migratoria y de los refugiados tras la desoladora guerra en Siria y la afrenta que ha supuesto la singularidad del Brexit que ha accionado el Art. 50 de la TEU introducido a través del Tratado de Lisboa.
En todas estas crisis el activismo, no siempre saludable,del Consejo Europeo muestra nítidamente la tensión entre la legitimidad de las decisiones y la distribución del poder en el seno de la UE. Lo expresa claramente el autor al hacer referencia al papel destacado que ha desempeñado el Consejo en este proceso y la preocupación que suscita desde el punto de vista del constitucionalismo militante yconvencido de la necesidad de reconocer la valía de una norma suprema situada en la cúspide del ordenamiento jurídico europeo que ordena y somete a todos los poderes constituidos. No en vano alguno de estos pasajes recuerdan, aun sin mencionarlos, al interesante debate sobre quien debe ser el encargado de defender laconstitución que hace ya casi un siglo mantuvieron Kelsen y Schmitt en las postrimerías de la Repúlica de Weimar.
Debemos pues congratularnos por la publicación de La (des)constitucionalización de la Unión Europea, una obra tan ambiciosa en el objetivo como minuciosa en el análisis. Una obra necesaria, en definitiva, dado que aportauna perspectiva interesante y plural en el análisis del proceso constitucional europeo y que huye saludablementedel sectarismo dogmático tan común en la tradición jurídica de todas las latitudes.
