Usuarios de los servicios públicos

Introducción: el usuario como razón de ser del servicio público

El servicio público nace y se ordena en función de una finalidad precisa: la satisfacción del usuario, esto es, de quien presenta una necesidad cuya atención el ordenamiento confía a los poderes públicos. El usuario no es, por tanto, un elemento accesorio o sobrevenido de la institución, sino su razón de ser y su centro de gravedad. De ahí que el estudio del régimen jurídico del servicio público deba arrancar, precisamente, de la posición de quien lo recibe.

Ahora bien, la condición de usuario no es unívoca. Deriva de dos situaciones distintas que, lejos de excluirse, suelen concurrir en una misma persona: la de usuario potencial y la de usuario efectivo del servicio. Comprender esta dualidad es la clave de bóveda de toda la materia, porque a cada una de esas situaciones corresponde una relación jurídica diferente y, con ella, un haz de derechos también diferenciado.

La doble condición del usuario: dos relaciones, dos haces de derechos

La condición de usuario del servicio público admite dos manifestaciones que conviene separar con nitidez analítica, aun cuando en la práctica se superpongan:

• El usuario potencial mantiene con los poderes públicos una relación de ciudadanía. Sus derechos no presuponen el uso actual del servicio, sino la mera pertenencia a la comunidad política a la que el servicio sirve. Son los derechos que dotan de sentido a la categoría misma del servicio público como instrumento de cohesión económica y social y, en última instancia, como vehículo para la realización del Estado social.
• El usuario efectivo mantiene una relación de consumo. Sus derechos se activan con la utilización concreta del servicio y se construyen sobre su posición de consumidor o usuario, con el respaldo de la legislación general de protección de consumidores y usuarios y, en su caso, de la normativa sectorial específica.

La distinción no es meramente clasificatoria. Determina el fundamento, el contenido y los cauces de tutela de cada grupo de derechos, como se expone a continuación y se sintetiza en el cuadro final.

El usuario potencial: la relación de ciudadanía

Como usuario potencial, la ciudadanía es titular de un conjunto de derechos en relación con los servicios públicos. Estos derechos son los que confieren a la categoría del servicio público su sentido último como vehículo para garantizar la cohesión económica y social, materializando de este modo el Estado social.

2.1. Derecho a la creación de los servicios públicos obligatorios

Cuando el ordenamiento jurídico reconoce un determinado derecho de prestación, este se transforma en un deber exigible a la Administración competente, en los términos y condiciones en que el propio ordenamiento lo haya configurado. La obligatoriedad del servicio es, así, el reverso del derecho del ciudadano a su creación.

En el ámbito local, esta exigencia encuentra una manifestación específica. El artículo 18.1 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local permite a los vecinos reaccionar frente a unos presupuestos municipales que no consignen partidas suficientes para la prestación de los servicios que la norma impone, abriendo la vía a su impugnación. A ello se añade el catálogo de servicios mínimos obligatorios que el artículo 26 de la misma Ley gradúa en función de la población del Municipio —alumbrado público, recogida de residuos, abastecimiento de agua, entre otros—, cuya prestación el vecino puede igualmente exigir.

2.2. Derecho de acceso a la utilización del servicio

Reconocida la existencia del servicio, el ciudadano ostenta el derecho a acceder a su utilización en las condiciones en que aquel haya sido creado. Se trata de un derecho que persiste incluso cuando la gestión se ha encomendado a un concesionario: el artículo 128 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales obliga al concesionario a «admitir al goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos dispuestos reglamentariamente».

Ese acceso puede quedar legítimamente condicionado, siempre que las condiciones respondan a la naturaleza del servicio y se apliquen de manera objetiva. Cabe, así, imponer condiciones de carácter económico (el pago de la tarifa o precio del servicio), de titulación o capacitación (las normas de acceso a la Universidad) o de residencia (prestaciones reservadas a los vecinos de un Municipio). El derecho al uso se ejerce, en todo caso, en las condiciones determinadas en la norma reguladora del servicio de que se trate.

2.3. El uso en condiciones de igualdad y la tendencia a la universalidad

El derecho a la utilización ha de ejercerse en condiciones de igualdad entre todos los ciudadanos que se encuentren en situaciones equivalentes. Conviene precisar que la igualdad no impone un trato idéntico, sino la prohibición de diferencias de trato carentes de justificación objetiva y razonable.

A este principio se superpone una tendencia expansiva hacia la universalidad de la prestación, dirigida a alcanzar al mayor número posible de usuarios potenciales en condiciones asequibles. La figura del servicio universal, característica de los sectores liberalizados —comunicaciones electrónicas, servicio postal o energía—, constituye la expresión más acabada de esta orientación, al garantizar un conjunto mínimo de prestaciones a todos, con independencia de su localización geográfica y a un precio asequible.

2.4. Derecho a la continuidad del servicio público y deber de adaptación

El usuario potencial tiene derecho a la continuidad en la prestación, de modo que la supresión del servicio sólo puede producirse con arreglo a las mismas condiciones —y por los mismos cauces formales— que presidieron su creación. La continuidad protege la estabilidad de la prestación frente a interrupciones o supresiones arbitrarias.

Este derecho no ampara, sin embargo, la pretensión de congelar el servicio en su configuración originaria: el usuario no puede impugnar la mera adaptación del servicio a nuevas condiciones. Antes al contrario, sobre la Administración pesa un deber de adaptación o mutabilidad, de manera que el servicio ha de acomodar sus condiciones de prestación a los avances tecnológicos que resulten necesarios para una prestación adecuada. Continuidad y mutabilidad operan, así, como dos caras de una misma exigencia de buena prestación.

2.5. Derecho a conocer las condiciones de prestación: la calidad como derecho

Finalmente, el usuario potencial tiene derecho a conocer las condiciones en que el servicio se presta, lo que conecta directamente con la calidad entendida como exigencia jurídicamente relevante y no como simple objetivo de gestión. Este derecho se articula, de manera característica, a través de las Cartas de Servicios (o Cartas de Calidad), instrumentos en los que cada organización hace públicos los compromisos de calidad asumidos y los niveles de prestación que el ciudadano puede esperar y, llegado el caso, exigir.

El usuario efectivo: su similitud con la relación de consumo

Una vez que el ciudadano accede materialmente al servicio y lo utiliza, su posición se enriquece con una segunda dimensión: la de consumidor o usuario del servicio. Desde esta perspectiva le corresponden los derechos que con carácter general reconoce la legislación de protección de los consumidores y usuarios —señaladamente, el catálogo de derechos básicos del artículo 8 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios— y, en su caso, los derechos específicos que establezca la normativa del sector de que se trate, como sucede en la Ley General de Telecomunicaciones. De esta segunda perspectiva derivan los siguientes derechos básicos:

3.1. Protección de la salud y la seguridad

El usuario tiene derecho a ser protegido frente a los riesgos que la utilización del servicio pueda ocasionar a su salud o a su seguridad. Es un derecho de carácter preferente, en cuanto se proyecta sobre bienes jurídicos de primer orden.

3.2. Protección de los intereses económicos y sociales

Comprende la tutela de la posición económica del usuario frente a la organización prestadora. Se manifiesta con particular intensidad en el derecho a no quedar sujeto a cláusulas abusivas en los contratos celebrados para la recepción del servicio y en el derecho a la protección de sus datos de carácter personal.

3.3. Derecho a la indemnización

El usuario tiene derecho a ser resarcido de los daños y perjuicios sufridos. Cuando la actividad reviste la condición de servicio público, este derecho se ve reforzado por la garantía constitucional de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que consagra el artículo 106 de la Constitución.

3.4. Derecho a la información

El usuario tiene derecho a una información veraz y suficiente sobre las condiciones de utilización del servicio. Conviene advertir, no obstante, que por reforzado que se halle este derecho subsiste una asimetría estructural en el conocimiento de las circunstancias del servicio —en particular, de sus datos de carácter técnico— que opera en perjuicio del usuario y que justifica, precisamente, la intensidad de su tutela.

3.5. Derecho de impugnación

Por último, el usuario dispone de cauces para reaccionar e impugnar la prestación defectuosa o irregular del servicio, lo que constituye la garantía última de la efectividad del resto de los derechos.