Cartas de servicios públicos

El derecho del usuario a conocer las condiciones en que se presta un servicio público encuentra su principal instrumento de articulación en las cartas de servicios. A través de ellas, la Administración hace públicos los servicios que presta, los derechos que asisten a quienes los reciben y, sobre todo, los compromisos de calidad que asume y que el ciudadano puede esperar y, llegado el caso, reclamar. En la Administración General del Estado, su régimen se contiene en el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad.

Origen y evolución

Las cartas de servicios son una manifestación de la orientación de la Administración hacia el ciudadano, propia de las corrientes de modernización de la gestión pública conocidas como Nueva Gestión Pública. Su origen suele situarse en la Citizen’s Charter británica, impulsada en 1991 por el Gobierno de John Major, que introdujo la idea de hacer públicos estándares de servicio verificables como técnica de responsabilización de la Administración frente al usuario. El modelo se difundió con rapidez por Europa, con instrumentos análogos como la Charte Marianne francesa o la Carta dei serviziitaliana.

En España, la primera regulación estatal fue el Real Decreto 1259/1999, hoy derogado, al que sucedió el vigente Real Decreto 951/2005. Junto a este marco estatal, numerosas Comunidades Autónomas y entidades locales han aprobado su propia normativa sobre cartas de servicios, de modo que la figura se ha generalizado en todos los niveles territoriales.

El marco general de calidad: el Real Decreto 951/2005

El Real Decreto 951/2005 no regula solo las cartas de servicios: establece un marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado, integrado por seis programas coordinados, dentro del cual las cartas son uno más. Estos programas son el de análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción de los usuarios; el de cartas de servicios; el de quejas y sugerencias; el de evaluación de la calidad de las organizaciones; el de reconocimiento; y el del Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos.

Esta ubicación sistemática es relevante: la carta de servicios no es un documento aislado, sino una pieza de un ciclo de mejora continua que se nutre de los estudios de satisfacción, se controla mediante el sistema de quejas y sugerencias y se somete a evaluación y reconocimiento. Conviene precisar que las funciones de evaluación y certificación, atribuidas en su origen a la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), corresponden hoy, tras la supresión de esta, al órgano competente en materia de función pública.

Concepto, estructura y contenido de las cartas de servicios públicos

Conforme al artículo 8 del Real Decreto, las cartas de servicios son los documentos que constituyen el instrumento a través del cual los órganos, organismos y entidades de la Administración General del Estado informan a los ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relación con ellos y sobre los compromisos de calidad en su prestación. Tres son, por tanto, sus contenidos nucleares: servicios, derechos y compromisos.

El artículo 9 ordena su estructura en tres bloques. El primero es la información de carácter general y legal: identificación y fines del órgano, servicios prestados, derechos de los usuarios, normativa reguladora y formas de participación. El segundo, el verdaderamente distintivo, son los compromisos de calidad: los niveles o estándares ofrecidos, expresados de forma medible mediante indicadores que permiten su seguimiento, junto con las medidas de subsanación previstas para el caso de incumplimiento. El tercero es la información de carácter complementario: direcciones y formas de acceso, unidad responsable de la carta y cauces para presentar sugerencias y quejas.El elemento decisivo es el segundo bloque. Sin estándares concretos y verificables mediante indicadores, la carta se quedaría en una mera declaración de intenciones; es el compromiso medible lo que la dota de virtualidad práctica

Elaboración, aprobación y seguimiento; tipos de cartas

La elaboración corresponde a la propia organización prestadora, que ha de partir del análisis de sus servicios y de las expectativas de los usuarios. Redactada la carta, en el ámbito de la Administración General del Estado se aprueba por resolución del Subsecretario del departamento correspondiente y se publica en el Boletín Oficial del Estado, lo que le confiere publicidad y certeza. Después se somete a un seguimiento periódico de los compromisos y de sus indicadores, y se actualiza cuando se producen modificaciones relevantes en los servicios o en los estándares.

Junto a la carta de servicios ordinaria, el Real Decreto contempla modalidades específicas: las cartas de servicios electrónicas, referidas a los servicios prestados por medios electrónicos, y las cartas interadministrativas o interorganizativas, que comprenden servicios prestados conjuntamente por varios órganos u organismos, incluso de distintas Administraciones. El sistema se completa con mecanismos de verificación y certificación de la calidad de las cartas.

Naturaleza y valor jurídico de las cartas de servicios públicos

La naturaleza jurídica de las cartas de servicios ha sido discutida. No son normas que creen, por sí solas, derechos subjetivos directamente exigibles ante los tribunales, ni el incumplimiento de sus compromisos genera de forma automática responsabilidad patrimonial: el propio Real Decreto precisa que las medidas de subsanación que la carta prevea no podrán dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración.Ello no significa que carezcan de relevancia jurídica. Las cartas operan como un acto de autovinculación de la Administración: al hacer públicos unos estándares, generan en el ciudadano una confianza legítima en su cumplimiento y se convierten en parámetro para enjuiciar la calidad del servicio. Conectan, así, con el derecho a una buena administración y con el principio de transparencia, y dotan de contenido concreto al derecho del usuario a conocer las condiciones de prestación. Su incumplimiento, aunque no sea indemnizable sin más, abre las medidas de subsanación previstas y alimenta el sistema de quejas y sugerencias y la mejora continua