Constitución y servicio público

Estado social y servicio público

El reconocimiento del Estado social impone un actuar positivo de la Administración que no puede eludirse. Ahora bien, ¿qué consecuencias precisas se siguen de ese reconocimiento para el servicio público? No cabe olvidar las peculiaridades de la norma constitucional, que es, en feliz imagen, un mar de preceptos con algunas islas de Derecho directamente aplicable. La pregunta pertinente es, pues, hasta qué punto la Constitución contiene reglas concretas —y no solo principios— sobre el servicio público. La respuesta es matizada: los puntos de conexión directa no son numerosos, y conviene examinarlos por separado según el lugar que ocupan en el Título I.

El Capítulo II del Título I: derechos directamente alegables

Entre los derechos de la Sección 1.ª del Capítulo II encontramos varias prestaciones típicas de servicio público. El derecho a la educación se proyecta sobre la enseñanza en general —regulada en la Ley 2/2006, de Educación— y sobre el servicio público universitario, cuya configuración se contiene en la Ley Orgánica 2/2023, del Sistema Universitario. Es, además, un indudable deber de prestación lo recogido en el artículo 27.4 (la enseñanza básica es obligatoria y gratuita) y en el artículo 27.5 (los poderes públicos garantizan el derecho a la educación mediante una programación general de la enseñanza y la creación de centros docentes).

También conservan la condición de servicio público los medios de comunicación pública, en las condiciones previstas en los artículos 50 y siguientes de la Ley 13/2022, General de Comunicación Audiovisual. Y, próximamente, se reforzará la configuración de la justicia como servicio público vinculado al artículo 24, en los términos de la Ley Orgánica 1/2025, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia.

En todos estos supuestos, la configuración como servicio público depende de que el legislador haya otorgado después tal carácter a estos derechos. Lo confirmó la STC 21/1994, al admitir que, en virtud de la configuración constitucionalmente legítima de la televisión como servicio público, los derechos a comunicar el pensamiento y la información pueden resultar limitados en favor de otros derechos.

El Capítulo III del Título I: los principios rectores

El Capítulo III incorpora declaraciones de carácter típicamente social, más próximas, por ello, a la ideología del servicio público. Procede recordar, en particular:

• Artículo 41: mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, en especial el desempleo. Se desarrolla en la Ley General de la Seguridad Social, con regímenes específicos como el del sector marítimo-pesquero (Ley 47/2015).
• Artículo 43.2: competencia de los poderes públicos para organizar y tutelar la salud pública mediante medidas preventivas y las prestaciones necesarias. Su desarrollo se halla en la Ley General de Sanidad de 1986, complementada por la garantía de acceso a los medicamentos en condiciones de igualdad en el Sistema Nacional de Salud.
• Artículo 47: derecho a una vivienda digna y adecuada. La Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, articula derechos y deberes ciudadanos y unas políticas públicas que ejecutan, sobre todo, las Comunidades Autónomas (artículo 148.3 de la Constitución).
• Artículo 49 (reformado en 2024): impulso de políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad en entornos universalmente accesibles, conforme a la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.
• Artículo 50: suficiencia económica en la tercera edad mediante pensiones adecuadas y actualizadas, y un sistema de servicios sociales que atienda salud, vivienda, cultura y ocio.

Estos preceptos entroncan con la ideología prestacional, pero su virtualidad jurídica es más limitada. Conforme al artículo 53.3, los principios del Capítulo III informan la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y «solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». No carecen, sin embargo, de eficacia jurídica.

Así lo precisó la STC 19/1982, al señalar que su reconocimiento impide considerarlos normas sin contenido y obliga a tenerlos presentes en la interpretación de las restantes normas constitucionales y de las leyes. Y la STC 45/1989 añadió que, si bien es improbable que una ley sea inconstitucional por omisión de uno de estos principios, no cabe excluir el examen cuando el principio rector se relaciona con un derecho fundamental —señaladamente la igualdad— o cuando se emplea como criterio para enjuiciar una acción positiva del legislador de notable incidencia sobre el bien protegido.

De ahí que la determinación de las cuantías económicas con que atender el servicio público dependa de la situación general, planteamiento hoy perceptible en el artículo 135 de la Constitución, que prevé la prioridad del pago de la deuda pública. Este precepto ha de vincularse con la exigencia de un sistema tributario progresivo (artículo 31), que hace de la redistribución uno de sus vectores esenciales: el servicio público necesita fondos públicos y cumple, así, una función redistributiva.

La jurisprudencia ya había anticipado esta dependencia de la coyuntura económica. La STC 38/1995, al examinar la posible reducción de pensiones, advirtió que las situaciones de necesidad han de apreciarse en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los distintos grupos sociales, de modo que el legislador puede modular el nivel y las condiciones de las prestaciones para adaptarlas a cada momento.

Lo verdaderamente constitucionalizado es, por tanto, la ideología del servicio público, aunque sus técnicas dependan de factores exógenos. Aquí se sitúa el problema de la mutación constitucional provocada por el Derecho de la Unión: sin reformar una sola coma de la Constitución de 1978, la doctrina del Tribunal de Justicia, en clave económica liberal, ha modificado sustancialmente sus reglas económicas, restringiendo la actividad económica de los Estados. Sin presupuesto suficiente no hay servicio público de calidad.

Servicio público y Estado autonómico

La idea constitucional del servicio público articula también dos reglas pensadas para su prestación en un Estado compuesto. La primera permite igualar los servicios en todo el territorio y entronca con el artículo 149.1.1, que reserva al Estado la fijación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles. La segunda, el artículo 158.1, prevé una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de servicios asumidos y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio.

A ello se añade la posibilidad de que los servicios sean objeto de convenios de colaboración interautonómicos: el artículo 145.2 permite que los Estatutos prevean los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios.

Aunque los preceptos constitucionales que abordan el papel autonómico parezcan escuetos, el análisis del bloque de la constitucionalidad —Constitución y Estatutos— revela que la prestación de la mayor parte de los servicios públicos corresponde a las Comunidades Autónomas; en particular, los dos más relevantes para la ciudadanía, educación y sanidad, son de titularidad autonómica. Ello les obliga a articular políticas que aseguren los estándares de calidad fijados por el Estado y les confiere capacidad de autoorganización y, de modo indirecto, para establecer prestaciones complementarias al catálogo básico estatal.

Servicio público y Administración local

En un Estado altamente descentralizado, las entidades locales asumen obligaciones relevantes de prestación. El artículo 26 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local fija los niveles de servicios públicos obligatorios en función de la población del Municipio —que es, en el fondo, manifestación de su riqueza económica—: hay servicios exigibles en todos los Municipios y otros que se incorporan a medida que crece la población.

Para evitar que esta gradación genere desigualdad en el acceso a los servicios básicos, la Ley dispone que, en los Municipios de población inferior a 20.000 habitantes, sea la Diputación provincial —o entidad equivalente— la que coordine la prestación de los servicios públicos obligatorios.

La Constitución y la organización de los servicios públicos

La Constitución ofrece algunas pautas de organización, señaladamente en el artículo 128.2, derivación a su vez de la función social de la propiedad (artículo 33) y de la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (artículo 128.1). Dispone el artículo 128.2 que se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica y que, mediante ley, podrá reservarse al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, así como acordar la intervención de empresas cuando lo exija el interés general.

Es un precepto de contenido interpretable, cuyo sentido originario se ha modulado por la orientación liberalizadora del Derecho de la Unión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Aun así, en el marco constitucional europeo no puede negarse la capacidad del Estado en la economía, como muestran los ordenamientos francés o alemán. De una interpretación integrada del artículo 128.2 con el resto de cláusulas —derecho de propiedad, libertad de empresa y Estado social— pueden extraerse varias conclusiones:

• La reserva de actividades al sector público excluye el régimen de libertad de empresa en el ámbito reservado: solo cabe la actividad privada si se obtiene del titular un título habilitante, como una concesión de servicios. Esta restricción encuentra acomodo en el Protocolo 26 del Tratado de la Unión sobre los servicios de interés general.
• Es el legislador quien determina qué servicios son esenciales, con la debida motivación de esa esencialidad y de su conexión con las condiciones mínimas de vida propias de un Estado social. La declaración puede ser sectorial o genérica, como la reserva a los Municipios del servicio de recogida de residuos.
• La libertad del legislador no es absoluta: depende, entre otros factores, de los tratados internacionales suscritos por España, en particular de los tratados comerciales de nueva generación, que impulsan con intensidad la liberalización de servicios y plantean riesgos sustantivos y de arbitraje de inversiones.
• Aunque el artículo 128.2 no impone la exclusividad, existe tendencia a ella. En todo caso, la catalogación de una actividad como servicio público permite imponer a los gestores privados obligaciones de servicio público que delimitan su libertad de empresa, afectando al número de operadores, a las condiciones de calidad o precio, o estableciendo grupos especiales de usuarios.
• La reserva no predetermina la forma de prestación: es, de nuevo, una decisión del titular optar por la gestión directa o por su atribución contractual a un tercero. Es el trasfondo del debate actual sobre la remunicipalización —en rigor, reinternalización— de servicios.
• La reserva no ha de abarcar todo un sector: puede recaer solo sobre una parte vinculada a los principios del artículo 9.2. Y, cuando el servicio no es esencial, los poderes públicos pueden prestar la actividad en régimen competitivo con los demás operadores, compitiendo con arreglo a criterios equivalentes según exige el Derecho europeo de la competencia.
• La titularidad administrativa del servicio activa las reglas de responsabilidad patrimonial del artículo 106, responsabilidad que subsiste aun cuando el servicio se preste a través de un contratista privado en régimen de concesión.

El régimen constitucional de los bienes públicos y el servicio público

Todo servicio público requiere bienes afectos a la actividad para poder ejecutarse. De ahí que su régimen constitucional deba vincularse con el artículo 132, donde se asientan las bases de los bienes públicos, en particular sus apartados primero y tercero. Conforme al artículo 132.1, la ley regulará el régimen de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

La STC 227/1988 explicitó la conexión de este precepto con el servicio público. La incorporación de un bien al dominio público no es tanto una forma de apropiación cuanto una técnica dirigida a excluirlo del tráfico jurídico privado mediante reglas exorbitantes; el bien demanial es, ante todo, res extra commercium, y su afectación puede perseguir distintos fines, entre ellos permitir la prestación de un servicio público. Cuando un bien singular se afecta a un servicio público stricto sensu, su titularidad es accesoria a la competencia para la gestión del servicio, del que constituye mero soporte material.

Por su parte, el artículo 132.3 remite a la otra gran categoría de bienes públicos, los patrimoniales, al ordenar que por ley se regulen el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional. La Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, ha subrayado en su artículo 8 la vinculación de estos bienes con la satisfacción de las políticas públicas, entre las cuales el cumplimiento de las obligaciones de servicio público ocupa un lugar destacado.

La evolución del régimen ha diluido, para los bienes carentes de características físicas singulares, la frontera entre dominio público y patrimonio. Hoy el elemento nuclear es la afectación: la finalidad pública que cumple cada bien concreto es lo que determina, en última instancia, su régimen jurídico y el margen de la Administración en su gestión.