Planteamiento general sobre el servicio público y la actividad de prestación de la Administración

España se constituye en un Estado social, de acuerdo con el artículo 1.1 de la Constitución. Esta configuración impone, conforme al artículo 9.2, un deber positivo de actuar, en cuya virtud corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas y de los grupos sean reales y efectivas, remover los obstáculos que lo impidan y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social. Con ello, la Constitución acoge la ideología del servicio público como elemento vertebrador, idea que debe vincularse a la redistribución de la riqueza.

La noción de Estado social, ligada en sus orígenes remotos a Lorenz von Stein, se materializa en el Derecho positivo —ya con el sentido actual de deber de prestación— con la Ley Fundamental de Bonn (artículos 20 y 28) y con la idea de la Daseinsvorsorge, la procura existencial que desarrollara Ernst Forsthoff. El servicio público es, en este marco, un vehículo idóneo para alcanzar la redistribución ínsita en el Estado social.

El origen de la categoría se encuentra en el arrêt Blanco, de 1873 —donde operaba como criterio de reparto de competencias entre la jurisdicción civil y la contencioso-administrativa— y pasa después a la obra de Duguit y Jèze, con un sentido más prestacional. La formulación es antigua, pero conserva plena actualidad:

Los gobernantes están jurídicamente obligados a asegurar la organización y el funcionamiento de los servicios públicos. Con este propósito dictan reglas generales: las leyes. (…) Ni el particular, que no puede usar el servicio sino conforme a la ley, ni los gobernantes o sus agentes, que no pueden impedir su funcionamiento conforme a la ley, pueden violar esa regla. Los servicios públicos son, así, instituciones de Derecho objetivo.

En la misma línea, la idea del servicio público se inserta en el funcionamiento administrativo hasta el punto de articular «la vocación del Derecho administrativo de nuestra época», por recoger el título de un conocido artículo de Alejandro Nieto.

Conviene, no obstante, una advertencia capital: más allá de su reconocimiento constitucional, el servicio público es una categoría de naturaleza esencialmente legal, pues es la ley la que concreta su régimen jurídico y su nivel de prestación. Y es, además, mutable: tanto la catalogación de una actividad como servicio público cuanto su nivel de prestación dependen de la situación social y económica. En un contexto de fuerte tecnificación como el actual, se exige al mismo tiempo una continua adaptación tecnológica del servicio para incorporar los últimos estándares de calidad y seguridad.El contexto neoliberal de las últimas décadas ha impactado en el servicio público; pero incluso en él se reconoce su valor, con cobertura en los textos europeos. El artículo 16 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, a la vista del lugar que los servicios de interés económico general ocupan entre los valores comunes de la Unión y de su papel en la cohesión social y territorial, encomienda a la Unión y a los Estados velar por que tales servicios actúen con arreglo a principios y condiciones —en particular, económicas y financieras— que les permitan cumplir