Constitución y Derecho administrativo: Bases constitucionales del Derecho administrativo: Estado social, democrático, de derecho y autonómico

Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales en el marco de la Constitución y las leyes (artículo 103 CE). Se trata de un marco general muy amplio, que obliga a precisar cuáles son las bases constitucionales del Derecho administrativo. Estas bases se agrupan en torno a cuatro nociones que definen al Estado español en el artículo 1.1 de la Constitución: Estado social, democrático, de derecho y autonómico.

El Estado social y la Administración pública

El punto de partida es la consideración de España como Estado social, recogida en el artículo 1.1 de la Constitución. Este carácter impone a los poderes públicos un deber positivo de redistribución de la riqueza, que se concreta en las siguientes reglas.

Promoción de la igualdad real (artículo 9.2 CE)

El artículo 9.2 obliga a los poderes públicos a "promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas", así como a remover los obstáculos que impidan su plenitud y a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

Este mandato se concreta tanto en la configuración como en la ejecución de las políticas públicas. Algunos derechos disponen de la máxima protección jurídica, como la educación (artículo 27); otros tienen un menor grado de efectividad, como el derecho a la vivienda (artículo 47), que tiene la consideración de principio rector de la política social y económica.

Subordinación de la riqueza al interés general (artículo 128 CE)

La regla esencial en materia de Derecho de bienes -públicos y privados- es que "toda la riqueza del país en sus distintas formas, y sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general" (artículo 128 de la Constitución). De ello derivan varias consecuencias.

La primera afecta a la formulación del derecho a la propiedad privada del artículo 33 de la Constitución, cuyo contenido está marcado por la función social del derecho, lo que delimita a su vez el artículo 348 del Código civil. Existen así bienes con un conjunto de facultades muy amplias (esencialmente los bienes de consumo) frente a otros en los que ni siquiera cabe plantear un régimen de propiedad privada: los bienes de dominio público del artículo 132, como playas, aguas o vías pecuarias. El contenido esencial del derecho de propiedad es el límite que el legislador no puede sobrepasar.

Lo más relevante es que, en los casos de propiedad privada, esta queda subordinada a las funciones públicas que puedan ejercerse sobre ella. La expropiación forzosa, con la correspondiente indemnización, es el mecanismo previsto para la eliminación de los derechos de contenido patrimonial; pero, al mismo tiempo, permite delimitar el contenido del derecho de propiedad, como ocurre con los planes de ordenación urbana.

El sometimiento de toda la riqueza al interés general afecta también a las relaciones económicas en la empresa: el artículo 129.2 dispone que los poderes públicos "establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción", precepto que no ha sido desarrollado hasta el momento.

Potestad tributaria y gasto público (artículo 31 CE)

Los principios esenciales de la potestad tributaria y del gasto público se recogen en el artículo 31. De aquí se deriva, por un lado, que el sistema tributario ha de ser progresivo: la imposición directa (especialmente IRPF, impuesto de sociedades e impuesto de sucesiones) debe tener mayor peso que la indirecta -que grava el consumo y que, en consecuencia, todos soportamos por igual-, y la presión fiscal sobre las rentas más altas ha de ser superior a la de las más bajas. Por otro lado, han de arbitrarse procedimientos para que cada uno contribuya realmente, lo que exige una administración tributaria suficiente, objetivo del que aún estamos lejos. A ello se añaden las consecuencias del principio de eficiencia en el gasto público.

La participación del Estado en la economía (Título VII CE)

Las reglas derivadas de la participación del Estado en la economía, recogidas esencialmente en el Título VII, han sufrido las consecuencias de la integración europea, que ha provocado una mutación constitucional reduciendo parte de su contenido.

No obstante, sigue siendo plenamente operativo el reconocimiento de la "iniciativa pública en la actividad económica". Este precepto se complementa con el artículo 131, en virtud del cual el Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, y estimular el crecimiento de la renta y la riqueza y su más justa distribución.

En esta línea también es preciso tener en cuenta que el artículo 132 reconoce cuáles son las categorías básicas de bienes públicos (dominio público, bienes patrimoniales, patrimonio nacional y bienes comunales), así como los principios básicos de gestión. Además, obliga a que ciertas características de bienes sean siempre demandares.

El derecho a impugnar presupuestos municipales

Conviene recordar, por último, un derecho concreto de participación vinculado al Estado social. El artículo 18.1 g) de la Ley de Bases de Régimen Local reconoce a los vecinos el derecho a exigir la prestación de los servicios públicos obligatorios. Como corolario procesal de este derecho, se ha construido la facultad de impugnar los presupuestos municipales que no prevean partidas suficientes para una adecuada prestación de tales servicios.

El Estado democrático y las Administraciones públicas

España es también un Estado democrático (artículo 1.1 CE), lo que tiene gran trascendencia en el funcionamiento de las Administraciones públicas. La participación ciudadana ha de contribuir a una mejor gestión de los intereses generales y a la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos afectados por la actuación pública.

De entrada, se impone un mandato de impulso de la participación ciudadana, conforme al ya citado artículo 9.2. Las dos formas más habituales han sido la participación en los procesos electorales y la participación en los procedimientos de aprobación de reglamentos del artículo 105 de la Constitución, que se examinan en la lección correspondiente.

No son, sin embargo, las únicas. En los últimos tiempos, algunas administraciones -Ayuntamientos como el de Madrid, o universidades como, en su momento, la Complutense de Madrid- impulsan los denominados presupuestos participativos, mediante los cuales una parte del presupuesto público se asigna a partidas decididas por la ciudadanía, en el marco de ordenanzas que favorecen la participación.

En segundo lugar, dentro del procedimiento legislativo, deben recordarse las posibilidades de presentación de iniciativas legislativas (extensible a Ayuntamientos y Comunidades Autónomas). En la presentación de solicitudes y preguntas al Gobierno y al Parlamento, España se sitúa aún lejos de otros ordenamientos, como el del Parlamento Europeo o el del sistema estadounidense. No obstante, se han ido abriendo procedimientos de participación en la vida local (véase, por ejemplo, el de la Diputación de Castellón).

En tercer lugar, la cláusula del Estado democrático obliga a impulsar medidas para el ejercicio de los derechos de participación política, como los de manifestación y reunión y el de libre expresión de las ideas. Por ello, antes de limitar el ejercicio de estos derechos, los entes públicos han de realizar una ponderación de los bienes afectados, teniendo en cuenta que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, forman parte de la esencia del Estado.

Todo lo anterior tiene un presupuesto: el conocimiento de la acción pública por parte de la ciudadanía. Para ello es preciso arbitrar mecanismos que garanticen la transparencia de las Administraciones públicas, no solo como instrumento de control, sino también como condición del ejercicio efectivo de los derechos de participación. En este punto, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, debería haber adoptado una interpretación más expansiva de este derecho de raíz europea, que permitiera un conocimiento más exhaustivo por parte de la ciudadanía.

Por último, la cláusula del Estado democrático tiene una manifestación relevante en el derecho a la utilización de ambas lenguas cooficiales en los procedimientos de participación ciudadana ante las Administraciones públicas, en los territorios donde existan.

El Estado de derecho y el control de la Administración

El Estado de derecho es la tercera nota del artículo 1.1 de la Constitución. Para las Administraciones públicas se concreta en el artículo 103, que impone su actuación con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y se cierra con el artículo 106, según el cual los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican.

En este momento conviene tener presentes los siguientes elementos:

• El control es de fondo y de forma. Se controla tanto el cumplimiento de los trámites del procedimiento y de la forma de los actos como la adecuación de la decisión administrativa al contenido de la norma.
• El cumplimiento de los fines que motivan la actuación administrativa, que han de figurar en la norma que asigna la potestad a la Administración, es tan relevante como lo anterior.
• La responsabilidad patrimonial. Conforme al artículo 106.2, el funcionamiento administrativo no puede provocar daños que el particular no esté obligado a soportar; por ello, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos -salvo fuerza mayor- siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

El control de la actividad administrativa se ejerce por los Tribunales de justicia (especialmente la jurisdicción contencioso-administrativa), aunque también existen formas de control interno: los recursos administrativos (generales, especiales y extraordinarios) y otras vías de impugnación, como la revisión de oficio, que se examinan en la lección correspondiente. A ello se suman el Tribunal Constitucional y los Tribunales europeos que, por razón de la materia y del tipo de procedimiento, tengan competencia sobre el asunto.

El Estado autonómico y la distribución territorial del poder

Uno de los elementos esenciales del Estado español es su carácter descentralizado. Esta descentralización determina que el poder público se reparta entre la Administración General del Estado, la Administración de las 17 Comunidades Autónomas y las 2 Ciudades Autónomas, y los diversos tipos de entidades que componen la Administración Local.

El diseño de la distribución territorial del poder se recoge en el Título VIII de la Constitución, que parte del reconocimiento de la autonomía. El artículo 137 dispone que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

El reconocimiento de la autonomía hace que determinar cuál es la Administración competente sea una cuestión tan trascendente como el propio contenido de la actuación pública. Esta división, delimitada en los artículos 148 y 149 junto con los Estatutos de autonomía, distribuye las competencias entre el Estado y cada Comunidad Autónoma. Debe tenerse presente que el reparto no opera solo entre materias, sino también dentro de ellas: en cada competencia hay funciones divididas (legislación básica frente a legislación de desarrollo; potestades legislativas frente a potestades ejecutivas).

El Estado descentralizado cuenta, asimismo, con mecanismos de control de la Administración por el ejercicio de competencias ajenas, que llegan hasta el Tribunal Constitucional a través de los conflictos de competencias, tanto los que oponen al Estado con las Comunidades Autónomas como los relativos a la defensa de la autonomía local.

Por último, debe traerse a colación la obligación de respeto institucional a las competencias ajenas y, sobre todo, el cumplimiento de los principios de cooperación y coordinación en su ejercicio.