Colaboración público-privada: nuevas perspectivas

por Julio González García | May 28, 2024

Al parecer, un comité de la Cámara de Representantes de EEUU se ha pronunciado a favor de apoyar los esfuerzos del secretario de Estado para alcanzar un compromiso diplomático entre Marruecos y España sobre el futuro de Ceuta y Melilla. Lo de menos es saber qué es exactamente lo que está haciendo ese sujeto. Lo realmente preocupante es que estamos en la antesala de un grave problema, aumentado por la prometida venganza de EEUU por la actitud de España con ocasión de la actual guerra del golfo Pérsico.
Forzoso es comenzar por aceptar que la relación con el reino alauita es aparentemente correcta, pero está plagada de tumores, históricos y presentes, por más que el observador quiera y deba apartar todos los apriorismos negativos que entran en el análisis, pero la realidad es la que es y no ofrece motivos para el optimismo. Hay un primer punto que es obligado destacar: aun aceptando que Trump es un tipejo indeseable, es un grave error buscar el enfrentamiento con él, y, de paso, con USA, con el objetivo prioritario de presentarse ante la izquierda española – y Europea, según delira Sánchez - como máximo adalid del pensamiento progresista y de la gallardía ante el imperialismo belicista.
Las consecuencias son fácilmente previsibles, y ahí tenemos la amenaza de supresión de las bases norteamericanas en España, cosa que la progresía de salón, y algunos más de los socios de Sánchez, consideran una gran noticia, sin reparar en que el gran beneficiado puede ser Marruecos, a cuyo territorio pueden ir a parar las bases con todo lo que eso comporta, lo cual no se limita a la pérdida de unos “inquilinos”, sino que va mucho más allá, alterando gravemente la defensa de los intereses españoles.
Pero Sánchez, agobiado por las encuestas desfavorables, tenía que buscar en el baúl recursos propagandísticos y uno era el del “no a la guerra”, que irá acompañado, de aquí a las elecciones generales, del grito “OTAN no, bases fuera”, que estuvo en boga a comienzos de los 80. La probada frivolidad del actual PSOE y su jefe no detendrá el dislate, pues ningún precio para España es demasiado alto si se trata de los intereses electorales inmediatos.
Me he referido a uno más de los disparates sanchistas, pero el tema de estas notas es la relación con Marruecos. Para la mayoría de los españoles (datos del Real Instituto Elcano) Marruecos es la más grave amenaza exterior de España, muy por encima de Rusia que, en su caso, es un problema que España comparte con toda Europa en tanto que el marroquí es estrictamente español, y si la detección de la opinión se centra en Ceuta o Melilla o, incluso, en Canarias, el nivel de preocupación es mucho mayor.
A la gravedad estratégica de buscar el enfrentamiento con USA ( y con Israel) se suma la baja reacción ante hechos ya acaecidos, como han sido las invasiones incontroladas de inmigrantes ayudados por la Administración marroquí, los apresamientos injustificados de pesqueros españoles, la falta de respeto a las aguas territoriales españolas (determinadas por las Islas Canarias), y la frecuencia con la que diferentes voceros marroquíes se jactan de que el crecimiento demográfico de sus nacionales en España es un arma cargada de futuro, crecimiento que, además, sufraga en buena parte el sistema de seguridad social español.
Mientras que eso sucede, Marruecos anuncia sus proyectos de hacerse con las riquezas que atesora el suelo marino en las aguas cercanas a las Canarias y al Sahara Occidental, al que España ha abandonado a su suerte, indiferente a los intereses de sus habitantes, muchos de los cuales son, además, españoles. La tesis marroquí de que las grandes riquezas minerales que se encuentran en esas aguas le “pertenecen”, pretensión que carece de base tanto geográfica como histórica, es vista con mucha comprensión por USA, que, por supuesto, confía en beneficiarse antes o después de las políticas marroquíes de hechos consumados.
Entre tanto, España se limita a protestar, pero sin dar paso alguno en defensa de sus derechos, ya sea por temor al enfrentamiento abierto con Marruecos, ya por no contrariar al Gran Hermano yanqui, al que, paralelamente, Sánchez se permite chulear de cara a la galería, a la vez que su Gobierno, por boca del impresentable Ministro de Asuntos Exteriores, aumenta la marca de sandeces históricas asegurando que no hay ninguna razón para temer consecuencias negativas derivadas de las prohibiciones de uso de las bases de Rota y Morón. Para troncharse de risa.
Da vértigo la facilidad con la que España parece olvidar cómo las gasta Marruecos, y no por su gallardía bélica, sino por su habilidad para aprovechar los malos momentos hispanos. Hay que recordar la marcha verde sobre el Sahara Occidental durante la agonía de Franco, y el idilio de la administración Trump con Rabat es otro escenario malo para España, si, además, se combina con nuestro actual panorama político. Decir que Marruecos podría intentar apoderarse de un zarpazo de Ceuta o Melilla (por supuesto, con la abierta ayuda de USA) suena a idea fantasiosa carente de base, pero es grave imprudencia no querer contemplar esa posibilidad.
La tolerancia con las exigencias marroquíes alcanzó uno de sus puntos culminantes con la escandalosa decisión de reconocer la soberanía de Marruecos sobre el Sahara Occidental, con lo que España traicionaba definitivamente a los que en su momento fueron españoles. Sin que antes hubiera un debate en las Cortes, como sería lo adecuado en tema de esa importancia, Sánchez decidió en abril de 2022 dar la razón a Marruecos en el conflicto del Sahara Occidental, aceptando expresamente que la mejor solución sería la de dotar a aquel territorio de un estatuto de autonomía dentro del reino alauita, zanjando definitivamente la obligación de respetar las resoluciones de Naciones Unidas, que en modo alguno comportaban la integración directa en Marruecos.
Las consecuencias no se harían esperar, comenzando por poner al borde de la ruptura las relaciones con Argelia, dislate mayúsculo por muchos motivos, y entre ellos no es el menor el de la dependencia energética de España, necesitada del gas argelino. La torpeza estratégica y diplomática ha dado lugar a que España dependa ahora del gas que le vende EEUU, que además es peor y más caro que el argelino, según dicen los que saben de estas cosas, además de que, conociendo los cambios de humor de Trump, es altamente peligroso confiar en un suministrador que en cualquier momento puede decidir cerrar el grifo.

En otro plano se sitúan las relaciones humanas. Si comenzamos por los datos peores es obligado recordar que entre la población extranjera de las prisiones españolas el porcentaje mayor corresponde a marroquíes, es un mero hecho estadístico, pero puede ser valorado cuando se trata de la integración, pero el tema es, según creo, más grave:
Antes me he referido a la cuestión demográfica, y la abierta invocación que desde Marruecos se hace a la fuerza que suponen los vientres de las mujeres marroquíes inmigrantes, que traen sin cesar nuevos habitantes a España, país al que muchos de ellos nunca tendrán como propio, aunque haya crecientes excepciones que es obligado reconocer. En paralelo, las tasas de natalidad propias no paran de descender. Se trata de una “invasión lenta pero inexorable”, que se conjuga con la nula voluntad de integración de una gran mayoría de los marroquíes, que propenden a relacionarse exclusivamente entre ellos. Se dice, y algo de cierto hay en ello, que España no podría prescindir de la mano de obra extranjera en general y, en particular, marroquí, pero eso no es razón suficiente para no exigir comportamientos más respetuosos con España en tanto que país de acogida.
El tema de la integración ha tenido recientemente un importante momento crítico, provocado por la decisión del alcalde de Lérida de prohibir el velo integral (el burka y el niqab) en los espacios públicos. Su argumento es sencillo y, en mi opinión, contundente: es necesaria esa prohibición para la defensa de los derechos fundamentales de las mujeres. Las reacciones no se han hecho esperar, comenzando por el propio PSOE, Partido al que, vía PSC, pertenece el alcalde, y, por supuesto, una legión de progres de diferentes pelajes que se han lanzado a la defensa de la libertad de cultos y costumbres. No ha faltado tampoco quien ha acusado a la medida de “discriminatoria y racista”. ¡Cuánta necedad!
Esas reacciones ponen de manifiesto algo mucho más grave, como es la subestimación de lo que es el islamismo radical y lo que puede suponer, error imperdonable, especialmente si se tienen presentes episodios trágicos como los atentados de Atocha o los de las Ramblas de Barcelona. Pero según los defensores de la posición “respetuosa” con la singularidad islámica, una prohibición de esa clase interfiere la libertad de las mujeres musulmanas que decidan ocultar su rostro.
Ese problema se vivió hace años en Francia, donde la población musulmana es mucho más numerosa que en España, dando lugar a grades controversias, que no impidieron que en 2004 se prohibieran los signos religiosos ostensibles en la escuela pública. Unos años después, en 2010, se prohibió el burka con un argumento también simple y tajante: no se puede permitir que nadie circule por las calles enmascarado. La reacción de rechazo del islamismo fue la esperable, poniendo de manifiesto algo que a fuer de evidente no es valorado: las democracias occidentales son laicas, mientras que los Estados islámicos no lo son, y esa diferencia de partida explica la incapacidad islámica para comprender (y respetar) el modo de vida de los países libres.
Ese razonamiento, perfectamente trasportable a España, y va más allá de la cuestión de la supuesta “libertad de elección” de las mujeres (sin entrar en que esa libertad es indemostrable, siendo, en cambio, seguro el ambiente de control y presión en el que viven las musulmanas). Es absurdo invocar las libertades individuales, sin antes pararse a contemplar la cantidad de violencia contra las mujeres que entraña la imposición de vestimentas.
Haríamos bien los españoles en no olvidar que el islamismo (del que participan muchos marroquíes) pretende que sus propias leyes sean respetadas en Estados de Derecho en los que rigen otras, y para lograr ese objetivo no ha dudado en hacer correr la sangre, en España y en otros Estados europeos.
He comenzado hablando de la difícil relación con Marruecos y termino extendiendo el tema a la presencia del islamismo en nuestro país y en nuestra vida cotidiana. El riesgo de violencia existe y ojalá nunca pase de ser solo un riesgo, igual que sucede con el peligro de un indeseable conflicto bélico con Marruecos, que debe evitarse a toda costa, pero sin arrodillar a España.

Colaboración público-privada: nuevas perspectivas

 

Modelos tradicionales de Colaboración público-privada

La colaboración público-privada constituye un género de figuras jurídicas que, aparentemente, buscan las sinergias entre ambos sectores para lograr la consecución de un fin de interés general. Un abanico de posibilidades que engloban numerosas figuras jurídicas, dado que una de sus características ha sido siempre la flexibilidad normativa. Salvo el periodo entre 2007 y 2011 en donde hubo un “contrato de colaboración entre el sector público y sector privada”, como una especie más de contrato típico; realmente lo que ha habido ha sido un “modelo para armar” parafraseando el título de la novela de Julio Cortázar.

En efecto, desde los documentos comunitarios a los ejemplos que hemos encontrado durante estos años en la práctica española, han existido numerosas figuras, adaptadas a las necesidades de cada proyecto, que permitían su armazón. Figuras que se solían agrupar en tres grandes tipos, que he analizado pormenorizadamente en otros momentos:

A) La colaboración público-privada contractual, que agrupaba desde figuras confesionales a figuras atípicas, que utilizaban el principio de libertad de pactos de la normativa de contratación. Unas figuras que incluían entre pagos de la administración al socio, ya sea a través de pagos por disponibilidad o pagos por uso. Obviamente, también existían, especialmente el los casos de las vías de uso público, casos de peajes duros o blandos, en los que el usuario pagaba todo o parte del uso de la infraestructura.

B) La colaboración público-privada institucional, que daba pie a la generación de una sociedad de economía mixta (como ocurrió en el proyecto de la M30) o casos en los que se generaban sociedades totalmente públicas, como ocurrió con las sociedades estatales de obras hidráulicas que impulsó el Gobierno de Aznar en 1996 y concluyeron con la SEITT, de 2005; teniendo, entre ambos hitos temporales, los casos de las sociedades de regadíos. Sociedades que en su mayoría siguen funcionando y se encargan de la ejecución de políticas públicas.

C) la colaboración público privada patrimonial, que cambiaba la norma de cabecera, para pasar a ser la Ley de Patrimonio de las administraciones públicas y las posibilidades que contemplaba, ya sean ñas principios de libertad de pactos, ya sean las posibilidades de adquisición de obras en construcción, o ya sea los proyectos de reparación de infraestructuras. Estas modalidades dieron lugar a la creación de una figura atípica, la del arrendamiento operativo, que tuvo mucho éxito en escuelas o prisiones catalanas, en los hospitales de la Comunidad de Madrid. A lo dicho en su momento me remito sobre los aspectos básicos de esta figura.

Si hay algo que aúnan las tres figuras es la voluntad de ser un mecanismo para que el coste de las infraestructuras no computaran ni en déficit público ni en deuda pública, de acuerdo con las reglas del SEC95. Son ejemplos de ingeniería jurídico-financiera que aprovechaba las enseñanzas de la Oficina Estadística de la Unión Europea, EUROSTAT, que publicó un manual de cómo había que hacer estas operaciones. Todas ellas giraban sobre una suficiente traslación económica del riesgo y sobre las posibilidades de no incluirlas en el sector de administraciones públicas. 

Una trampa al solitario, ya que, computara o no a los efectos de la estabilidad presupuestaria, había que pagarlo. El resultado fue trágico ya que, cuando apareció la crisis económica de 2008 hubo que aflorar muchas de estas operaciones, con lo que la situación de las finanzas públicas era aún peor. El endurecimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria en el SEC 2010, terminaron de quitar atractivo al desarrollo de estas figuras, aunque algunos siguieran usándolo. 

 El impulso normativo a proyectos para hacer país

La situación posterior a la pandemia del COVID19 ha abierto la puerta a un nuevo impulso sobre la colaboración público-privada. Un impulso que, esencialmente, cambia la perspectiva, que deja de estar vinculada a la estabilidad presupuestaria y pasa a vertebrarse sobre la elaboración de proyectos conjuntos entre el sector público y el sector privado. En efecto, la promulgación del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia constituye el hecho básico a través del cual se generan estos proyectos conjuntos. Son proyectos que se podrían denominar comerciales o industriales, en el sentido de que, a través de los proyectos conjuntos, se esperan retornos en industrialización, posicionamiento internacional y en resultados económicos. Porque no olvidemos, que el beneficio que se reinvierte permite su reduplicación. 

Formas contractuales, sociedades de economía mixta y consorcios constituyen los tres elementos tipos sobre los que articular el proyecto. Tres formas que tienen el núcleo común de que la norma obliga a generar un proyecto de actuación común. En el ámbito mercantil, y en el de las empresas públicas, los acuerdos comerciales son figuras muy utilizadas y que precisamente lo que pretenden es la puesta en común de recursos, infraestructuras, procesos y conocimientos para el desarrollo de un proyecto comercial autónomo. 

Pues esto es lo que se quiere extrapolar a todo tipo de proyecto de colaboración público-privada. Proyectos en los que haya una idea, sustentada por un plan de negocio, avalada jurídicamente por un legal business case y que permita la configuración de un proyecto conjunto en el que exista división de resultados económicos y de propiedad intelectual. Pero lo relevante es la colaboración entre ambas partes. No es un artificio contable.

 

El encuadre dentro de estos acuerdos comerciales y su extrapolación viene por lo dispuesto en el artículo 67 del RDLey 6/2023, que exige que el proyecto cuente con los siguientes elementos:
a) Compromisos de ejecución de actividades asumidos por cada miembro de la agrupación.

b) Presupuesto correspondiente a las actividades asumidas por cada miembro de la agrupación, e importe de la subvención a aplicar en cada caso.

c) Representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación.

d) Organización interna de la agrupación, plan de contingencias y disposiciones para la resolución de litigios internos.

e) Acuerdos sobre responsabilidad, indemnización y confidencialidad entre los participantes.

f) Propiedad de los resultados.

g) Protección legal de los resultados, y, en su caso, de la propiedad industrial resultante. Deberá recoger una previsión mínima de cesión de derechos de uso no exclusivo en beneficio de la administración pública española, por una duración acorde con la regulación de la propiedad intelectual o industrial, según el caso.

h) Normas de difusión, utilización, y derechos de acceso a los resultados de la actividad subvencionada.

Proyectos para la generación de riqueza y mejorar la competitividad de la economía en un mundo globalizado

Posiblemente, alguno piense que estas reglas están pensadas para actividades “comerciales” y que, por ello, no entran en el funcionamiento administrativo. Creo que se trata de una visión poco ajustada a las necesidades públicas actuales y a la superación de los viejos paradigmas, que hacían que esencialmente se dedicara a actos de autoridad. Es una manifestación del nuevo papel del Estado en la economía, en donde se exige su participación activa, su impulso en el direccionamiento de los proyectos y la participación en los beneficios. Hay proyectos en la actualidad que no se pueden sacar adelante si no es con ese impulso conjunto. Un proyecto de cloud soberano, al que he dedicado uno de mis últimos artículos en el blog, requiere la participación pública y privada para su desarrollo. Pero al igual que este ámbito hay otros en el ámbito tecnológico (en sentido más amplio posible), en el de los transportes, en el que la articulación de un acuerdo que lo articule, resulta imprescindible. Pero recordemos, es un acuerdo de desarrollo y ejecución de un proyecto basado en las capacidades de cada uno de los actores.

De hecho, me atrevería a decir que estos acuerdos son esenciales para mejorar la posición de nuestro país en un mercado globalizado y constituyen, al mismo tiempo, el vehículo para que no haya una actividad de fomento a fondo perdido que acabe erosionando las arcas públicas, tal como ha ocurrido en el pasado. Y, en este sentido, constituye un vehículo muy relevante para la mejora de nuestras Administraciones públicas. 

Es esencial, en esta línea, el fortalecimiento de la empresa pública (tal como se ha venido haciendo en la Unión Europea, salvo en nuestro país) tanto con proyectos, con capital y, sobre todo con talento para la ejecución de las actividades encomendadas. Pero también sirve para el fortalecimiento de nuestro sector de I+D+i, especialmente el sector universitario, que ha de superar las inercias de la historia y optar por un papel activo, tal como ocurre en otras universidades del Mundo, especialmente las de los Estados Unidos, donde se genera y transfiere ciencia, y se obtienen retornos de sus actividades. 

El gran salto adelante que necesita el país, su reindustrialización, su posicionamiento en la economía globalizada, la mejora administrativa, son objetivos que deben tenerse muy presentes para desarrollar con inteligencia estos procesos. Por ello, es momento de superar experiencias pasadas y generar proyectos sobre unas bases distintas, las de hacer país.

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