Pedir una licencia de obras, solicitar una beca, adjudicar un contrato, obtener el reconocimiento de una prestación, recurrir una multa de tráfico, presentarse a unas oposiciones o recibir la liquidación de un impuesto son experiencias muy distintas, pero en todas ellas la Administración decide después de haber tramitado un procedimiento administrativo.
Es posible que el ciudadano lo perciba como burocracia agotadora, con papeleo, plazos y ventanillas, a veces electrónicas, que no siempre funcionan correctamente. Pero detrás de esta burocracia, nos encontramos con el cauce formal por el que se forma la voluntad de la Administración, y una de las garantías más antiguas frente a su actuación. Por tanto sirve tanto para satisfacer el interés general como para proteger los derechos de los interesados. Por ello, lo que no está en el procedimiento, a los ojos de la Administración no existe.
La lección comienza con las bases constitucionales del procedimiento. El artículo 105.c) de la Constitución exige que la ley regule el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. El artículo 149.1.18ª reserva al Estado el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. De ese reparto procede la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que es el texto de referencia de toda la lección, junto con los procedimientos especiales que conviven con ella.
A continuación se examinan el concepto y la finalidad del procedimiento. Sirve para proteger los derechos de quien se ve afectado por la decisión, pero también para que la Administración decida bien, con los hechos comprobados, los informes necesarios y las alegaciones de todos sobre la mesa. Por eso importa saber quiénes participan en él: el órgano que tramita y el que resuelve, los interesados, con su capacidad y su representación, y los terceros que intervienen sin serlo.
La parte central de la lección sigue la estructura del procedimiento en sus cuatro fases. En la iniciación se distingue el procedimiento que se abre de oficio del que arranca a solicitud del interesado. La instrucción comprende las alegaciones, la prueba, los informes y el trámite de audiencia. La finalización tiene en la resolución expresa su forma ordinaria, junto al desistimiento, la renuncia, la caducidad, la terminación convencional y el silencio administrativo, cuando la Administración no cumple su obligación de resolver. Por último, aparece la ejecución del acto de terminación del procedimiento, que, tiene también su problem´qtica propia.
La lección termina con los principios del procedimiento, que dan sentido al conjunto y sirven para interpretarlo cuando la ley no resuelve el caso concreto.