Recientemente, los medios de comunicación han llenado sus páginas explicando la penosa situación en la que se encuentra el Mar Menor. En Cartagena se ha visto una manifestación histórica por el número de participantes, reclamando la mejora del área. Todo ello en un marco que nos conducía a un colapso anunciado, tal como señala Julieta Martínez en Agenda Pública.
Hoy estamos teniendo conciencia de un problema histórico, que surge por una legislación que ha proyectado sus efectos peores sobre este área de la Región de Murcia, afectando tanto a la zona marítima como a la Manga. Pero en una zona tan delicada no podemos olvidar que el problema ha afectado también a la zona terrestre de la Manga, también impulsado por la legislación.
Dicho de otro modo, nos encontramos ante un desastre ecológico con un origen jurídico.
UNA SENTENCIA TARDÍA E INSUFICIENTE
La Manga del Mar Menor fue enajenada en pública subasta el 10 de enero de 1863 al amparo de la Ley desamortizadora de 1 de mayo de 1855. Una enajenación que dio lugar a un proceso de construcción que, en la época del desarrollo turístico del franquismo, acabó con un paraje idílico de dunas y matorrales, sustituido por una sucesión de hoteles y apartamentos que se construyeron desde 1956, momento en el que Tomás Maestre consiguió acumular e inscribir en el Registro la franja de la Manga. Desde un punto de visa urbanizador, el periodo de mayor degradación fue el comprendido entre 1970 y 1982.
La interpretación que se realizó de la legislación hipotecaria desde principio del siglo XX a través del Reglamento Hipotecario de 1915, impidiendo que los bienes del dominio público accedieran al Registro de la Propiedad permitió que se fueran consolidando terrenos que debían tener naturaleza demanial y, por consiguiente, exentos de la posibilidad de apropiación por parte de los particulares y que condujo a dejar sin aplicación la Ley Hipotecaria de 1864, que permitía claramente que los bienes de dominio público entren en el Registro de la Propiedad.
Esta situación que hizo que el Registro de la Propiedad fuera, en todo el país, un vehículo para la consolidación de titularidades privadas en las playas tuvo, en una zona tan sensible, unos efectos que resultaron devastadores.
No obstante, en los años ochenta del siglo pasado, se produjo la reclamación por parte del Estado alegando el carácter demanial de los terrenos, como provenía de toda la tradición jurídica española, la del Derecho romano y de las Partidas.
La STS de 6 de julio de 1988 resolvió la cuestión señalando que “como se ha señalado con reiteración, la zona marítimo terrestre no es enajenable ni desafectable, lo que provoca como lógica, a la par que jurídica consecuencia que el Estado carezca de aptitud para enajenarla o desafectarla por medio legal alguno al tratarse de un bien cuya titularidad dominical -no demanial- no le corresponde a él, sino al Pueblo, a la Nación”.
Habida cuenta que la transmisión realmente se produjo “no parece jurídicamente ilógico admitir que en el supuesto aquí contemplado nos hallamos a presencia: bien de la transmisión de un “dominio degradado”; bien ante un “derecho real atípico”; figuras ambas perfectamente factibles, habida cuenta, respecto de la primera, que al no llevar consigo un dominio pleno y absoluto sobre el bien sobre el que recae, provoca como consecuencia que el mismo siga perteneciendo al “común del pueblo español”. Ahora bien de forma y en cuanto a la segunda, dado que una cosa es la disposición de la titularidad dominical y otra la de alguna de sus facultades, por ejemplo, la posesión a título especial de dicha zona, o el uso y disfrute de la misma, o el derecho a construir sobre ella, etc. habida cuenta la legislación aplicable en dicha época y lo que respecto a las Partidas” se indicó en el Fundamento Sexto de la referida Sentencia.
Reconocimiento del carácter demanial pero que no permitía el reconocimiento de la titularidad pública de los terrenos. La fuerza de los hechos (las propiedades adquiridas) impedía la materialización del carácter demanial de la zona ya que, en la opinión del Tribunal Supremo, hubiera supuesto un enriquecimiento injusto por parte del Estado.
Sin duda, de forma incomprensible, el Tribunal Supremo, no extrajo las consecuencias que se debían extraer de la fuerza normativa del artículo 132 de la Constitución que declara que todas las playas y la zona marítimo terrestre son bienes de dominio público.
UNA DISPOSICIÓN TRANSITORIA INADECUADA
La versión originaria (sobre los problemas que tiene la versión de 2013 ya me extendí en otro post de este blog) de la Ley 22/1988, de costas era de exquisita solidez y muy protectora del dominio público marítimo-terrestre, recogiendo el mandato contenido en el artículo 132 de la Constitución de 1978, que reconoce que son bienes de dominio público, en todo caso, “la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”.
No obstante, una de sus disposiciones transitorias, y la interpretación laxa que dieron de ella Administraciones públicas y Tribunales de Justicia, redujeron su virtualidad. En efecto, al recoger la Disposición Transitoria Tercera que “las disposiciones contenidas en el título II sobre las zonas de servidumbre de protección y de influencia serán aplicables a los terrenos que a la entrada en vigor de la presente Ley estén clasificados como suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable” se consiguió el efecto llamada de que la mayor parte de los municipios costeros declararan prácticamente toda la zona colindante con la playa como suelo urbano. Una situación que no es desconocida en los dos Municipios de los que depende la Manga, Cartagena y San Javier.
De hecho, el proceso de construcción de autopistas de peaje que impulsó el Gobierno Aznar y que han tenido un resultado económico tan catastrófico, tenía un vértice en el desarrollo urbanístico de la zona: la Autopista Cartagena-Vera tenía como objeto el desarrollo urbanístico de la zona en la que se encuentra el Mar Menor. Recordemos que hoy es una de las zonas de acumulación de campos de golf, con el efecto de la reducción de agua de calidad al Mar Menor.
El problema es claro: la formación de pantallas arquitectónicas suponía una reducción del aporte de áridos a la Manga con lo que, indierectamente, se reducían las posibilidades de restauración del territorio y de mantenimiento de su extensión.
LA LEY DE PROTECCIÓN DEJADA SIN EFECTO
La situación de deterioro del Mar Menor hubiera podido encontrar una palanca para su superación en Ley de la Región de Murcia 3/87, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor. Una Ley impulsada por el último gobierno socialista de la Comunidad autónoma y que fue recorrida ante el Tribunal Constitucional por el Partido Popular en un recurso encabezado por el cartagenero Federico Trillo, en la idea de favorecer el desarrollo urbanístico.
La STC 36/1994, que resolvió dicho recurso, eliminó parte de las medidas que estaban recogidas en la norma, al potenciar la ordenación urbanística (en manos municipales) frente a las de ordenación territorial. La referida resolución afirmó que al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, deberá espetar las competencias ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio resultará, pues, condicionada por el ejercicio de esas competencias que afectan al uso del territorio, sin embargo, desde estos ámbitos competenciales no podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo”.
El problema no fue sólo la anulación de algunos preceptos sino que el resto del contenido fue guardado celosamente en un cajón por el gobierno autonómico del Partido Popular y no extrajeron todas sus potencialidades para la protección del Mar Menor. No estaba en sus objetivos.
De hecho, se preveía un Plan de seneamiento global de la laguna que incluyera, entre otros aspectos, “las medidas tendentes a impedir la contaminación de la laguna por los vertidos procedentes de los usos agrícolas, ganaderos y mineros”.
Dicho con otras palabras, medidas que hubieran evitado la contaminación actual de la laguna o, unos pocos años atrás, el problema de 2016 provocado por la proliferación de ciertas algas que crecen indiscriminadamente, acabando con el oxígeno del agua de la laguna. En 2016 los ecologistas ya advirtieron que la laguna era una sopa verde y recientemente se han leído artículossobre el efecto del cambio de la agricultura de secano a la intensiva de regadío en el Mar Menor como consecuencia de las sustancias químicas que llevan los abonos. Y no podemos olvidar las 9500 hectáreas de cultivos ilegales que hay en los alrededores de la laguna.
La Ley, como he señalado antes, fue recorrida por el Partido Popular y algunos de sus preceptos fueron declarados inconstitucionales, abriendo el paso a una ordenación urbanística negativa. Pero no podemos olvidar que fue derogada unos años después, a través de la Ley de la Región de Murcia 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia.
Derogación sin norma de sustitución a pesar de que ha venido existiendo una necesidad palmaria de protección. Esto es, hasta 2018, se careció de un instrumento legislativo de referencia para la protección de una zona tan emblemática. Todo ello a pesar de que desde hacía más de 20 años se viene alertando de los riesgos que tiene la zona como consecuencia de las actividades económicas que se realizan en sus alrededores.
No se puede, pues alegar ignorancia. El juicio debe ser otro.
¿LEY FUTURA?
Frente a su permisividad anterior admitiendo actuaciones que han puesto en peligro la laguna, presionadas por la situación actual, por las fotos de los peces muertos en las orillas y las manifestaciones en Cartagena, el Gobierno regional del PP y Ciudadanos ha anunciado que a final de año presentarán un Decreto Ley para la protección del Mar Menor.
Una norma que será relevante si introduce medidas que afronten los problemas reales de la zona. En particular los del regadío. Viendo de donde se viene no sería descartable que fuera un ejercicio de imagen.
Pero aprobar una norma no es la panacea.
Las leyes son instrumentos para la planificación de la actividad de los Gobiernos que tienen, en consecuencia, de articular y ejecutar las medidas concretas que llevan a la consecución de los objetivos legislativos. Esta ley, en particular, costará dinero para llevarla a la práctica, en la medida en que debe contener, como así se ha señalado por las autoridades murcianas, medidas expropiadoras para la modificación del tipo de agricultura que está vertiendo sustancias dañinas para la laguna. La autorización para nuevos regadíos que se impulsó en 2018 utilizando el agua de las desoladoras puede ser una parte del problema.
Hoy también es el momento en donde se ha reclamado desde el Gobierno regional la relación de parcelas que no tienen derecho a la utilización privativa de dominio público hidráulico, y que sin embargo mantienen
También, se está revisando, desde el Ministerio para la Transición Ecológica, el deslinde del dominio público marítimo-terrestre en la costa del Mar Menor para introducir criterios más estrictos desde el punto de vista ambiental. No debemos olvidar que la reforma de la Ley de costas que se impulsó por el PP en 2013 limitaba algunos elementos de protección del demanio, lo que podría tener trascendencia ahora.
La Confederación Hidrográfica del Segura está realizando, asimismo, un estudio donde se analicen los acuíferos, el estado de la laguna y por qué se ha producido la regresión en su estado.
Medidas todas ellas relevantes pero que debieran conducir, asimismo, al incremento de los mecanismos de cooperación y colaboración interadministrativa teniendo en cuenta que tanto el Estado como la Comunidad autónoma como los Ayuntamientos limítrofes (y no tan limítrofes) tienen competencias que deberían ejercerse para la protección de la laguna.
Last but not least. Si aprobar leyes no es una panacea tampoco lo es acumular figuras de protección ambiental: el Mar Menor está catalogado como Paisaje Protegido, Lugar de Interés Comunitario, zona ZEPA, Humedal Ramsar de Importancia Internacional y Zona de Especial Importancia para el Mediterráneo. No ha servido para nada. Nada sirve si no hay créditos presupuestarios ni políticas para ejecutarlos.
Y aquí es donde la exigencia de responsabilidad política debe ser más estricta.
