Tipos de actos administrativos
Para entender los actos administrativos y. todos los efectos que pueden tener, hay que diferenciar entre cuatro grandes criterios de clasificación, que conviene manejar de forma combinada, porque un mismo acto puede analizarse desde cada uno de ellos, en función de qué tipo de consecuencia jurídica estemos buscando..
Por su ubicación en el procedimiento: trámite y resolución
Los actos de trámite impulsan el procedimiento desde su iniciación (por ejemplo, el acto por el que se solicita un informe a otro órgano). Con carácter general, no son recurribles de forma separada: el eventual vicio que tengan podrá alegarse en el recurso que se interponga contra la resolución.
Por excepción, los actos de trámite cualificados sí admiten recurso administrativo autónomo. Conforme al artículo 112.1 de la Ley 39/2015, son separadamente recurribles los que: a) deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; b) determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento; c) producen indefensión; o d) producen un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Ejemplo de trámite cualificado: la resolución que inadmite a un candidato en una oposición.
| Para fijar la distinción: El acto que pide un informe no es recurrible por separado; el que inadmite a un opositor sí lo es, dado que para ese aspirante inadmitido el proceso de oposición ha finalizado. |
La resolución es el acto que concluye la tramitación del procedimiento administrativo, debiendo resolver todas las cuestiones planteadas. Su vía de impugnación dependerá de que agote o no la vía administrativa, según se explica más adelante.
Por sus efectos para los interesados: favorables y desfavorables
El acto favorable amplía el ámbito de poder del interesado (por ejemplo, el otorgamiento de una licencia de obras, que le permitirá construir); el acto desfavorable o de gravamen, por su parte, lo restringe (por ejemplo, la imposición de una sanción).
La distinción tiene una consecuencia práctica esencial en el régimen de eliminación de los actos por la propia Administración. Los actos favorables tienen un régimen agravado: para su anulación o modificación: la Administración debe acudir a la revisión de oficio (artículo 106, para los nulos de pleno derecho) o a la previa declaración de lesividad e impugnación ante la jurisdicción (artículo 107, para los actos anulables). Los actos desfavorables, en cambio, pueden revocarse mediante un procedimiento más sencillo (revocación, artículo 109).
| Un mismo acto puede ser favorable para unos interesados y desfavorable para otros. La licencia para construir un bloque de pisos es favorable para quien edifica y desfavorable para los vecinos que pierden las vistas. La calificación, por tanto, no es del acto en abstracto, sino de la posición de cada interesado. |
Por el agotamiento de la vía administrativa
El acto que agota la vía administrativa es el dictado por el órgano que carece de superior jerárquico en esa materia. La determinación del órgano que carece de superior jerárquico deriva del tipo de procedimiento que se esté tramitando y se determina en la estructura orgánica de esa Administración pública.
El acto que ha agotado la vía administrativa puede recurrirse mediante el recurso potestativo de reposición -que resulta habitualmente muy poco eficaz, pues lo resuelve el mismo órgano que dictó el acto (artículos 123 y 124)- o directamente mediante el recurso contencioso-administrativo (que es un recurso de naturaleza judicial).
El acto que no agota la vía es el dictado por un órgano con superior jerárquico en esa materia. Se recurre mediante el recurso de alzada (artículos 121 y 122) o el recurso que en su caso establezca la norma sectorial (recurso económico-administrativo, recurso especial en materia de contratación, etc.).
Los supuestos en que el acto pone fin a la vía administrativa se enumeran en el artículo 114 de la Ley 39/2015, que recoge los siguientes, con carácter general para todas las administraciones públicas: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones por las que se resuelven los procedimientos de impugnación sustitutivos del recurso de alzada y reposición, a que se refiere el artículo 112.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 y .g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
A partir de este punto, hay que coger las reglas específicas de cada tipo de Administración Pública: En el ámbito estatal ponen fin a la vía los actos de los miembros y órganos del Gobierno y los de Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de sus competencias (artículo 114.2 Ley 39/2015). En relación con la Administración local, hay que acudir al artículo 52 de la Ley de Bases de Régimen Local. En relación con los órganos de gobierno de las Comunidades autonómas, hay que acudir a sus normas de gobierno y administración.
Por su firmeza: actos firmes y no firmes
El acto firme es aquel para el que ha transcurrido el plazo del recurso ordinario procedente (alzada o contencioso-administrativo, según haya agotado o no la vía administrativa).
Frente a él solo cabe el recurso extraordinario de revisión. Este recurso, sin embargo, tiene una naturaleza diferente a los recursos de alzada y reposición, ya que tiene unos motivos tasados y unos plazos especiales para su interposición (artículo 125),
A estos mecanismos de recurso, hay que añadir las formas de revisión de los actos que no tienen esta naturaleza, que se agrupan en la Ley dentro de la categoría de la revisión de oficio y que se compone de estas tres figuras: revisión de oficio de acto nulo, declaración de lesividad de acto anulable, revocación de actos desfavorables y rectificación de errores materiales y de hecho.
El acto no firme es el que se encuentra todavía dentro de plazo para ser recurrido por la vía ordinaria..