La idea clave antes de empezar

El expediente de contratación constituye el conjunto de actuaciones que tiene que hacer la Administración, antes de abrir una licitación. Antes de que exista licitación, adjudicación o contrato, la Administración debe preparar y documentar todo lo que va a hacer. Ese conjunto ordenado de documentos y actuaciones es el expediente de contratación: sirve para la preparación y adjudicación del contrato, y en él se prevén ya los elementos esenciales de su ejecución.

Por ello, el expediente de contratación de los contratos del sector público se puede definir como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven para la preparación, adjudicación del contrato y en donde se prevén los elementos esenciales de su ejecución.

Una forma sencilla de retenerlo: el expediente responde a tres preguntas que la Administración debe contestar antes de salir al mercado:

1. ¿Por qué contrato? → justificación de la necesidad
2. ¿Qué y cómo contrato? → pliegos y memoria justificativa
3. ¿Con qué dinero? → certificado de crédito y aprobación del gasto

1. Fase previa (eventual): las consultas preliminares del mercado

Antes de formular el expediente, el órgano de contratación puede (no es obligatorio) realizar consultas preliminares del mercado (artículo 115 LCSP), con una doble finalidad:

• Preparar correctamente la licitación.
• Informar a los operadores económicos de sus planes y de los requisitos que se exigirán para concurrir al procedimiento.

Para recordar: las consultas preliminares son una fase eventual y previa. Si aparecen en un caso práctico, sitúalas siempre antes de la formulación del expediente.

2. La justificación de la necesidad de contratar

Es el punto de partida lógico y jurídico del expediente. La necesidad de la contratación cubre dos aspectos que conviene distinguir bien:

a) ¿Qué necesidad se quiere cubrir?

Deben determinarse con precisión la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado. De esa necesidad deriva el objeto del contrato, justificándose la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerla (artículo 28 LCSP).

b) ¿Puede la Administración satisfacerla por sí misma?

Solo procede contratar si la Administración no puede desarrollar la prestación con sus propios medios, ya sean:

• medios propios no personificados (artículo 30),
• la cooperación con otras entidades públicas (artículo 31), o
• los medios propios personificados (artículos 32 y 33).

3. Los pliegos: la «ley del contrato»

Al expediente deben incorporarse, ya aprobados, los dos documentos que regirán el contrato:

• El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) — artículo 122.
• El Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) — artículo 123 y siguientes.

Dos excepciones que conviene conocer:

Supuesto	Documento que sustituye a los pliegos
Diálogo competitivo	Documento descriptivo (artículo 174.1)
Contratos basados en un Acuerdo Marco, con nueva licitación entre las empresas integrantes	Documento de licitación (artículo 221.5, último párrafo)

4. La cobertura financiera: el certificado de existencia de crédito

Con carácter previo a la licitación de un contrato hace falta acreditar que hay dinero suficiente para pagarlo. El expediente debe incluir:

• El certificado de existencia de crédito o, en el caso de entidades del sector público estatal con presupuesto estimativo, el documento equivalente que acredite la existencia de financiación.
• La fiscalización previa de la Intervención, en su caso, en los términos de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

El único supuesto en donde no es preciso el certificado de crédito es el de los contratos de emergencia del artículo 120 LCSP.

5. La memoria justificativa: el documento que explica y motiva todos los elementos relevantes de la contratación

La memoria justificativa es el documento donde el órgano de contratación motiva sus decisiones. Una técnica útil para estudiarla es agrupar su contenido en tres bloques:

Bloque A — Decisiones sobre el procedimiento y los licitadores

• La elección del procedimiento de licitación, que ha de ser el más adecuado al objeto del contrato.
• La clasificación exigida a los participantes, dependiente del objeto del contrato.
• Los criterios de solvencia técnica o profesional, y económica y financiera, y los criterios de adjudicación del contrato.

Bloque B — Decisiones sobre el contenido económico y material del contrato

• Las condiciones especiales de ejecución.
• El valor estimado del contrato, con indicación de todos los conceptos que lo integran; incluidos los costes laborales, en su caso, que deben ser adecuados conforme a los convenios colectivos aplicables.
• La necesidad administrativa que se pretende satisfacer y su relación con el objeto del contrato, que debe ser directa, clara y proporcional.
• En los contratos de servicios, el informe de insuficiencia de medios.

Bloque C — Justificaciones eventuales (solo «en su caso»)

• Plazo extraordinario de los contratos de prestación sucesiva superior a 5 años (artículo 29.4).
• La decisión de no dividir en lotes el objeto del contrato (artículo 99.3).
• La no necesidad de constituir plazo de garantía posterior a la ejecución (artículo 210).
• Las limitaciones a la subcontratación (artículo 215.1).
• La fijación de tareas críticas que no pueden ser subcontratadas (artículo 215.2 e).

Importante: los elementos del Bloque C comparten una lógica común: son decisiones excepcionales respecto de la regla general (la regla es dividir en lotes, exigir garantía, permitir subcontratar…). Por eso exigen una justificación reforzada en la memoria.

6. La resolución de aprobación del expediente

Completado el expediente, el órgano de contratación dicta la resolución de aprobación, que produce un doble efecto (artículo 118):

1. Dispone la apertura del procedimiento de adjudicación, conforme a los elementos que constan en el expediente, especialmente el PCAP (artículo 122) y el PPT (artículos 123 y siguientes).
2. Implica la aprobación del gasto.

Importante: no confundir la aprobación del expediente (fase de preparación) con la adjudicación del contrato (fase posterior). La resolución del artículo 118 abre el procedimiento de adjudicación; no lo culmina.

7. La publicación del anuncio de licitación

El procedimiento se hace público mediante el anuncio de licitación, con un sistema de publicidad escalonado:

Tipo de contrato	Dónde se publica
Regla general (contratos de las Administraciones Públicas)	Perfil de contratante
Contratos de la Administración General del Estado o de entidades vinculadas que sean Administraciones Públicas	Perfil de contratante + Boletín Oficial del Estado
Contratos sujetos a regulación armonizada (SARA)	Lo anterior + Diario Oficial de la Unión Europea (debiendo el poder adjudicador poder demostrar la fecha de envío del anuncio)

Única excepción a la publicidad: los procedimientos negociados sin publicidad.

Síntesis final

El expediente de contratación es la fase de preparación interna del contrato: justifica la necesidad (artículos 28 y 30 a 33), fija las reglas del juego (pliegos y memoria justificativa), asegura la financiación (certificado de crédito) y culmina con una resolución (artículo 118) que abre el procedimiento de adjudicación y aprueba el gasto. La publicación del anuncio de licitación marca el tránsito de la fase interna a la fase pública del procedimiento.