Colaboración público-privada y vivienda

Planteamiento

La vivienda constituye uno de los problemas esenciales de la ciudadania en este momento. De hecho, la última encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas la coloca en tercer lugar en cuanto a los problemas que les afectan personalmente. Una constante subida de precios, muy superior a la de los salarios, unido a un déficit considerable en la construcción de viviendas públicas se ha traducido en que las tradicionales dificultades (habidas desde la sucesión de booms inmobiliarios, especialmente el provocado por la reforma de la Ley del suelo de 1996) hace que en este momento resulte especialmente complejo el acceso a una vivienda digna, por recoger lo que dispone el artículo 47 de la Constitución.

Es preciso tener en cuenta que en los últimos tiempos, ha habido factores que han ampliado estas dificultades: por un lado, la reducción de la oferta de pisos, motivada, entre otros factores por el incremento de los pisos turísticos; y el incremento de las modalidades de deducciones fiscales y de permisos de residencia para extranjeros que les ha permitido, sobre todo en determinadas zonas, crear una especie de burbuja. A ello se añade, el problema derivado de la presencia de grandes tenedores, fondos en su mayoría, con una capacidad de condicionar el precio de la vivienda. 

En segundo lugar, nos encontramos con una deficiente articulación de las políticas públicas de viviendas que recaen, de acuerdo con el artículo 148.1.3 de la Constitución y el bloque de la constitucionalidad, en las Comunidades autónomas. Unas políticas que se  quieren justificar por las dificultades presupuestarias públicas para hacer frente a esta necesidad colectiva. 

En tercer lugar, como acabo de indicar, los problemas presupuestarios. Conviene, no obstante, recordar algunos datos: la presión fiscal en España sigue siendo un 10% más baja que en media de la eurozona. De acuerdo con los datos de Eurostat, estamos en el 37% del PIB, mientras la Eurozona esta en el 40,6%. Todas las grandes economías están por encima nuestro: Alemania en el 40,3%; Francia en el 45,6%, Italia en el 41,7% o Austria en el 43,5%. Como se puede ver, no hay una relación directa entre las mayorías políticas (derecha-izquierda) en cuanto a la presión fiscal.

Posiblemente, la razón estribe en que todos estos países tienen una tradición de gasto público muy superior a la nuestra. En este sentido, entendemos un 45,4% del PIB (con un punto de bajada en la última anualidad), mientras Alemania tiene el 48,4%; Francia el 57%, Italia el 53%. Todos ellos con un PIB superior, con lo que la inversión pública es mayor. Y no podemos olvidar que, frente a otras inversiones y políticas públicas, la que se destina a vivienda constituye en nuestro país uno de los elementos cuantitativamente menores del gasto público.

Por las políticas seguidas desde el franquismo de acceso a la vivienda, hay un déficit considerable en cuanto al porcentaje de viviendas públicas. De acuerdo con los datos de 2021 del MITMA, sólo el 2,5% de la vivienda destinada a primera residencia es pública. La media de la Unión Europea es del 9,3%, y en algunos países, como los Países Bajos, llega al 30%. Si quisiéramos llegar a los niveles europeos, tendríamos que construir 1.3 millones de viviendas públicas más que las que tenemos en la actualidad. 

No sólo es que la política pública no se ha desarrollado en una línea coincidente con la propia evolución de la población, con un incremento considerable, así como porque sociológicamente, se ha producido un incremento de la población que vive en alquiler. Ha subido cuatro puntos entre 2011 y 2023, con un incremento considerable de la población. 

Más aún, las políticas de vivienda que ha habido en nuestro país no han estado dirigidas al mantenimiento de un parque público de vivienda. La eliminación del control público a la venta de pisos y la falta de control público a las viviendas en alquiler se tradujeron en una desaparición del parque público. A ello han de añadirse las enajenaciones de promociones públicas, como la que hubo en la EMVS de Madrid, de más de 1800 viviendas en condiciones bastante irregulares tanto por cómo se produjo la enajenación como por el impacto que ha tenido para los inquilinos.

Todo lo anterior provoca una reacción de presión social que es materialización de la doctrina del shock, a la que se ha hecho referencia por algunos autores; política del shock que conduce a lo que se ha denominado capitalismo del desastre: por un lado, angustia social de la ciudadania que tiene grandes dificultades en el acceso a la vivienda en la que pueda desarrollar un proyecto vital y por el otro angustia de las Administraciones públicas cuando ven que se está transformando en el gran problema social. 

Y aquí surge como panacea la colaboración público-privada. 

¿La colaboración público privada al rescate?

No es la primera vez, ni será la última en donde la colaboración público-privada se considera el mecanismo para resolver un grave problema público. Se hizo con las autopistas (que, en dos ocasiones, tuvieron que ser rescatadas), se hizo con la educación (y los conciertos educativos y sus donaciones complementarias nos muestran algunos de los problemas que existen), se hace con la sanidad (y algunos rescates de hospitales, como el de Alzira en Valencia). 

Y los resultados muestran que la colaboración público-privada es una solución compleja, muy compleja. Y, como ya señalé en otra ocasión, no son pocos los riesgos que presenta. La complejidad no deriva de que la fórmula sea mejor o peor, porque su articulación sólo requiere de dos cosas: técnica y una administración que sea capaz de llevarla a la práctica. 

La técnica nos sitúa ante la pregunta de qué es la colaboración público-privada. Porque, de hecho, decir colaboración público-privada y no concretar nada de su régimen juridico es lo mismo: constituye una idea fuerza tras la que se colocan una pluralidad de técnicas jurídicas para llegar a un resultado. Tipos nominales que, además, requieren un profundo análisis para adaptarlo a la necesidad pública de cada momento.

De hecho, por poner un ejemplo, hoy se discute entre el uso de la concesión demanial, la concesión de obra pública o el otorgamiento de un derecho de superficie. Aunque la oferta que ha puesto el legislador encima de la mesa sea considerable, no hay una intercambiabilidad de técnicas jurídicas. Insisto por ello que hay que hacer un estudio minucioso, que, dependiendo de la Administración que impulse y dirija el proyecto, no se está siempre en condiciones de hacer. 

En el caso de la vivienda, de entrada, nos obliga a contestar a una pregunta a partir de la cual varían muchas cosas ¿cuál es la relación jurídica que se quiere que tenga el habitante de la vivienda? Es un problema de diseño político pero que determina muchas cosas, entre ellas cuál es la forma más adecuada de conseguirlo. Yo parto del hecho en este momento de que la solución que parece más eficaz es llegar a un modelo de impulso al arrendamiento, dado que los precios medios de las viviendas en propiedad están lejos de ser alcanzados por buena parte de la población. 

Sea cual fuera el modelo de resultado, el análisis transversal (jurídico, económico, sociológico) afecta a diversos elementos: 

1. Disponer de un tipo de relación jurídica adecuada, que una a los dos socios, públicos y privados. Pero esta relación no afecta sólo a los socios en el proceso de construcción sino que ha de tener siempre como objetivo la garantía para el usuario de la vivienda.
2. Disponer de mecanismos que garanticen que durante el futuro va a existir que permita el control público del desarrollo del proyecto (y más cuando estamos hablando de un derecho básico para la vida, como es la vivienda) en lo que afecta a las condiciones con las que se ha de poner las viviendas a disposición de los inquilinos. Un control público que debe afectar, al menos, a los registros de solicitantes, a la valoración de los requisitos, a la entrega de las viviendas, a la articulación de los contratos de uso de las viviendas. Sé que existen otros modelos, pero, teniendo en cuenta  la situacion en la que nos encontramos y la necesidad social tan acuciante resulta necesario articularlo de este modo. De hecho, las Empresas Municipales de Vivienda o los Institutos Autonómicos de Vivienda pueden realizar perfectamente esta actividad. 
3. Todo lo cual tiene un presupuesto ineludible: que haya un buen plan económico-financiero que permita el cumplimiento en sus justos términos de las modalidades que se pretendan establecer.

De los tres elementos, el más complejo es el último. En efecto, no podemos olvidar que el plan económico-financiero en el caso de su vinculación con la vivienda (y especialmente en alquiler) tiene una serie de hándicaps importantes para su materialización: 

• Las obras tienen un plazo de amortización especialmente largo en el tiempo. Los retornos en las modalidades de alquiler se materializarán después de bastante tiempo.

• Hay que asumir los gastos de mantenimiento de los inmuebles; 

• Hay que adaptarlos a las nuevas exigencias legales y sociales y, en algunas modalidades

• Hay que entregarlos en adecuadas condiciones a la Administración cuando se termina el periodo del contrato. 

• Y, ademas, el promotor quiere ganar dinero.

Expuesto de forma sintética, el plan financiero no es sencillo y resulta oneroso. Todo lo cual se incrementa con el hecho de que el arrendamiento de viviendas (que es el objetivo actual) permite una recuperación de la inversión más lenta, lo cual no siempre es querido por los promotores inmobiliarios, que ven cómo hay otras modalidades de construcción, que se cree más rentable (aunque no hay cesión gratuita del suelo público para construir).

La ley de vivienda y la colaboración público privada

La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LV, en adelante) recoge en repetidas ocasiones el recurso a la colaboración público-privada como recurso para la mejora del acceso a la vivienda. Concretamente, lo recoge como principio del gasto público en materia de vivienda, como mecanismo de gestión del sistema de interés general de vivienda, como forma para la articulación de los planes de vivienda y para la ejecución del fondo de vivienda asequible.

La ley no indica, sin embargo, las formas de colaboración público-privada que podrán dar lugar a estas actuaciones. De hecho, lo que se articula son objetivos de los instrumentos que, con posterioridad, habrían de concretarse en los referidos acuerdos con entidades privadas. Sí se establece alguna diferencia, como veremos inmediatamente, para la ejecución en función del tipo de vivienda que se quiera  adoptar.

Dentro de los fines comunes de la política de vivienda, el artículo 2 de la LV recoge “el lograr la máxima eficiencia en la gestión de los recursos disponibles para favorecer el acceso a una vivienda digna y adecuada, fomentando, en su caso, las fórmulas de colaboración público-privada”. Por tanto, establece una conexión directa entre la colaboración público-privada y la eficiencia en el gasto público para articular actuaciones en materia de vivienda. 

Conexión directa que obliga a que se realice un análisis de las ventajas económicas que se producirán mediante la utilización de las fórmulas de CPP. Es necesario recordar que, por un lado, eficiencia no es sólo reducir el impacto en deuda y déficit público, ya que a la larga hay que pagarlo.

Supone que dentro de las variables que se utilicen dentro del plan económico financiero ha de efectuarse un análisis comparativo de las fórmulas de CPP por comparación con las restantes modalidades de gestión de la infraestructura.

Los servicios de interés general podrán ser ejecutados de manera directa por las Administraciones públicas o sus entes instrumentales o dependientes, o bien, podrán realizarse a través de acuerdos con los propietarios, con las entidades legalmente constituidas del tercer sector y de la economía social, o a través de diferentes fórmulas de colaboración público-privada, en cumplimiento del marco legal vigente atendiendo a la naturaleza de la colaboración (artículo 4.2).

A partir de aquí, se habrían de adaptar las fórmulas constructivas de CPP al proyecto concreto: ya sean concesiones de obra pública, concesiones demaniales, derechos de superficie, mecanismos institucionales… cuya aplicabilidad a un proyecto concreto será la consecuencia de este estudio transversal al que antes se ha hecho referencia. Trabajando conjuntamente todos los departamentos públicos afectados. 

Los habitantes de la vivienda como elemento central de la regulación

La configuración de las fórmulas de colaboración público-privada suelen estar centradas en las relaciones entre la Administración y el socio privado en relación con el proceso de construcción/rehabilitación del edificio en el que se van a ubicar las viviendas.  No obstante, no podemos olvidar que en la relación hay un tercero que posiblemente sea el más relevante: el usuario de la vivienda

Por ello, han de preverse en el procedimiento de colaboración público-privada todas aquellas medidas que sean necesarias para garantizar un acceso adecuado a la vivienda que se ha impulsado desde el ámbito público; lo que se debe articular sobre los siguientes elementos:

• Determinación de las condiciones de acceso a la vivienda; a través de los correspondientes procedimientos competitivos, que garanticen la igualdad de oportunidades. Unos procedimientos que, teniéndooslo en cuenta las experiencias que se pueden ver, debieran ser ejecutadas por parte de la Administración pública como vía para garantizar equidad.  En este punto parece recomendable la articulación de registros de posibles demandantes de vivienda, que sean valorados por la propia Administración, lo que permitirá, al mismo tiempo, conocer de primera mano las condiciones sociales y económicas de los peticionarios..

• En esta línea se podrán realizar reservas de viviendas a personas que fomentan parte de colectivos que se consideren dignos de protección especial.

• Fijación pública de las condiciones económicas de acceso a la vivienda, a través de los contratos de arrendamiento recogidos en la Ley de Arrendamientos Urbanos; manteniendo condiciones similares en el momento en el que se producen las renovaciones de los contratos. En este punto, hay que ser vigilante en la ausencia de pagos de cantidades complementarias, ajenas a las condiciones pactadas en el contrato, que se acostumbran a producir por aparentes servicios complementarios de naturaleza obligatoria. En este sentido, la vigilancia pública es un factor determinante.

• No podemos obviar que las mismas posibilidades que existen en otros sectores se pueden articular en relación con la vivienda. Esto es, caben los alquileres con ayudas públicas totales y parciales, en donde la relación debiera ser directamente entre los dos partícipes de la CPP. 

• Exigencia de mantenimiento del inmueble, en las condiciones que marca la Ley de Arrendamientos Urbanos. Esta regla obliga a dotar de condiciones de estabilidad al particular.

Precisamente por ello, estas fórmulas de CPP adaptadas al mercado de la vivienda requieren una cobertura de una Administración pública capaz para atender todo el proceso de ejecución del proyecto, mediante el uso por los particulares.

Estas son las líneas generales de mi intervención en el seminario celebrado el 21 de noviembre de 2024 en la Universidad de Barcelona EL ACCESO A LA VIVIENDA: UNA NECESIDAD URGENTE. CLAVES DE LA COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA EN MATERIA DE VIVIENDA; dirigido por la Dra. Belén Noguera de la Muela