Planteamiento
La vivienda constituye uno de los problemas esenciales de la ciudadanía en este momento. El último barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas (julio del 2025) lo coloca como el principal problema que existe actualmente en España y el segundo de los que afecta más directamente.
En los últimos tiempos, ha habido factores que han ampliado estas dificultades: por un lado, la reducción de la oferta de pisos, motivada, entre otras causas, por el incremento de los pisos turísticos y de las modalidades de deducciones fiscales y de permisos de residencia para extranjeros lo que ha creado una especie de burbuja. A ello se añaden, las consecuencias de la presencia de grandes tenedores, fondos en su mayoría, con una capacidad de condicionar el precio de la vivienda.
En segundo lugar, nos encontramos con una deficiente articulación y desarrollo de las políticas públicas de viviendas que recaen, esencialmente, en las Comunidades autónomas. Carencias que se quieren justificar por los problemas presupuestarios.
En tercer lugar, como acabo de indicar, los problemas presupuestarios. Conviene recordar algunos datos: la presión fiscal en España sigue siendo un 10% más baja que la media de la eurozona. De acuerdo con los datos de Eurostat, estamos en el 37% del PIB, mientras la Eurozona está en el 40,6%. Todas las grandes economías están por encima nuestro: Alemania en el 40,3%; Francia en el 45,6%, Italia en el 41,7%. A ello se añade el hecho de que España no está en buen lugar en la relación entre recaudación fiscal y PIB, fruto de la reducida administración tributaria.
Todos estos países tienen, además, una tradición de gasto público muy superior a la nuestra. En este sentido, estamos en un 45,4% del PIB, mientras Alemania tiene el 48,4%; Francia el 57%, Italia el 53%. Todos ellos con un PIB superior, con lo que la inversión pública es mayor. Y no podemos olvidar que, frente a otras inversiones y políticas públicas, la de vivienda constituye uno de los elementos cuantitativamente menores del gasto público.
Las políticas de vivienda que ha habido en nuestro país no han estado dirigidas al mantenimiento de la vivienda pública. La eliminación del control público a la venta de pisos y la falta de supervisión de las viviendas en alquiler se tradujeron en una desaparición de la vivienda pública en alquiler. A ello han de añadirse las deficientes enajenaciones de promociones públicas, como la que hubo en la EMVS de Madrid, de más de 1800 viviendas en condiciones bastante irregulares.
Todo lo anterior provoca una reacción de presión social que es materialización de la doctrina del shock; que conduce a lo que se ha denominado capitalismo del desastre: por un lado, angustia social de la ciudadanía que tiene grandes dificultades en el acceso a la vivienda en la que pueda desarrollar un proyecto vital y por el otro, angustia de (algunas) Administraciones públicas cuando ven que se está transformando en el gran problema social.
Y aquí surge como panacea la colaboración público-privada.
¿La colaboración público-privada al rescate?
No es la primera vez, ni será la última, en donde la colaboración público-privada (CPP, en adelante) se considera el mecanismo para resolver un grave problema público.
Y los resultados muestran que la CPP es una solución compleja, muy compleja, jurídica y económicamente. La historia de muchos CPP en España ha sido desastrosa. Y no se pueden olvidar los riesgos que se generan ya que hace falta una Administración Pública que sea capaz de llevarla a la práctica.
Cuando afrontamos un CPP hay que analizar, al menos, tres elementos:
- Configurar una relación jurídica adecuada, que una a los dos socios, públicos y privados con adecuados repartos de riesgo. En el caso de la vivienda, es más complejo, ya que la relación es un trío que añade a los socios en la construcción al la persona usuaria con el objetivo de acceder a una vivienda de calidad.
- La articulación de mecanismos que garanticen un control público de las condiciones con las pondrán las viviendas a disposición de los inquilinos. Un control público que debe afectar, al menos, a los registros de solicitantes, a la valoración de sus requisitos, a la revisión de la obra, a la entrega de las viviendas, a la articulación de los contratos de uso de las viviendas y a su mantenimiento.
- Todo ello con un presupuesto esencial: que haya un buen plan económico-financiero, del cual los elementos anteriores son parte esencial.
De los tres elementos, el más complejo es el último. No podemos olvidar que el plan económico-financiero de un CPP en vivienda (y especialmente en alquiler) tiene una serie de elementos que complican el proceso:
- Las obras tienen un plazo de amortización largo en el tiempo, que se dilata en las modalidades en alquiler.
- Hay que asumir los gastos de mantenimiento de los inmuebles;
- Hay que adaptarlos a las nuevas exigencias legales y sociales;
- En alguna modalidad de CPP hay que entregarlos en adecuadas condiciones a la Administración cuando se termina el periodo del contrato.
- Y, además, el promotor quiere ganar dinero.
Expuesto de forma sintética, el plan financiero no es sencillo y resulta oneroso. Todo lo cual se incrementa con el hecho de que el arrendamiento de viviendas (que es el objetivo actual) permite una recuperación de la inversión más lenta, lo que puede dificultar el encontrar promotores inmobiliarios adecuados, ya que ven cómo hay otras modalidades de construcción, que aparentan ser más rentables.
Ley de vivienda y colaboración público-privada
La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LV, en adelante) recoge reiteradamente la CPP como vehículo para la mejora del acceso a la vivienda. Concretamente, lo contempla como principio del gasto público en materia de vivienda, como mecanismo de gestión del sistema de interés general de vivienda, como forma para la articulación de los planes de vivienda y para la ejecución del fondo de vivienda asequible.
La ley no indica, sin embargo, las formas de CPP que podrán dar lugar a estas actuaciones, algo que entra dentro de la lógica de estos contratos complejos, aunque, en este caso, incorpora los objetivos que han de cumplirse con las CPP. En todo caso, hay que tener en cuenta que, la CPP es un concepto genérico dentro del que caben muchas relaciones jurídicas concretas.
Dentro de los fines de la política de vivienda, el artículo 2 de la LV recoge “el lograr la máxima eficiencia en la gestión de los recursos disponibles para favorecer el acceso a una vivienda digna y adecuada, fomentando, en su caso, las fórmulas de colaboración público-privada”. Por tanto, establece una conexión directa entre la CPP y la eficiencia en el gasto público para articular actuaciones en materia de vivienda.
Conexión directa que obliga a que se realice un análisis de las ventajas económicas que se obtendrán mediante cada CPP. Eficiencia no es sólo reducir el impacto en deuda y déficit público, ya que, si nos quedamos ahí, será un juego de contabilidad de diseño cuyos nocivos efectos ya conocemos. Supone que, dentro del plan económico-financiero, ha de efectuarse un análisis comparativo de los diversos tipos de CPP y de las restantes modalidades de gestión.
A partir de aquí, se habrían de adaptar las fórmulas jurídicas generales de las CPP al proyecto concreto: ya sean concesiones de obra pública, concesiones demaniales, derechos de superficie, mecanismos institucionales… cuya aplicabilidad será la consecuencia de este estudio transversal al que antes se ha hecho referencia. Trabajando conjuntamente todos los departamentos públicos afectados.
Los habitantes de la vivienda como elemento central de la regulación
La configuración de las fórmulas de CPP en vivienda debe tener presente cuál es la persona más importante de la relación: la persona usuaria de la vivienda.
Por ello, el CPP ha de incluir todas aquellas medidas que sean necesarias para garantizar un acceso adecuado a la vivienda, teniendo presente que el sector público es el promotor. Al menos, debería contemplar:
- Las condiciones de acceso a la vivienda; a través de los procedimientos que garanticen la igualdad de oportunidades. Unos procedimientos que debieran ser ejecutadas por la Administración pública como vía para garantizar la equidad. En este punto es recomendable la articulación de registros de posibles demandantes de vivienda, que sean valorados por la propia Administración, lo que permitirá, al mismo tiempo, conocer de primera mano las condiciones sociales y económicas de los peticionarios para el desarrollo futuro de las políticas.
- En esta línea se podrán realizar reservas de viviendas a personas que forman parte de colectivos dignos de protección especial.
- Fijación pública de las condiciones económicas de acceso a la vivienda, a través de los contratos de arrendamiento; manteniendo unas que sean similares en el momento en el que se producen las renovaciones de los contratos. En este punto, hay que ser vigilante en la ausencia de pagos de cantidades complementarias, ajenas a las condiciones pactadas en el contrato, que se acostumbran a producir por aparentes servicios complementarios de naturaleza obligatoria. En este sentido, la vigilancia pública es un factor determinante.
- No podemos obviar que las mismas posibilidades que existen en otros sectores se pueden articular en relación con la vivienda. Esto es, caben los alquileres con ayudas públicas totales y parciales, en donde la relación debiera ser directamente entre los dos partícipes de la CPP.
- Exigencia de mantenimiento del inmueble, en las condiciones que marca la Ley de Arrendamientos Urbanos. Esta regla obliga a dotar de condiciones de estabilidad al particular.
Precisamente por ello, estas fórmulas de CPP adaptadas al mercado de la vivienda requieren una cobertura de una Administración pública capaz para atender todo el proceso de ejecución del proyecto, mediante el uso por los particulares.
