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¿Se puede construir en zonas inundables?
Las consecuencias de la DANA padecida en la Comunidad valenciana nos vuelven a situar en la cuestión si se puede construir en una zona inundable; aunque sería mejor plantearlo de otra forma: ¿cómo era posible la construcción en zonas que podían ser inundables?
Más aún, los mapas de edificios en riesgo de inundación que han publicado los medios de comunicación en los últimos días nos muestran que estamos lejos de un problema puntual, sino que hay este riesgo en muchos puntos del territorio español, del interior o costero. Unos mapas que tienen su origen en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables. Sin duda, nos encontramos ante un problema urbanístico y ocupación y determinación de usos del suelo de indudable impacto que no ha sido abordado en el momento. De hecho, salvo lo señalado por el Alcalde de Sevilla relativo al desarrollo en Tablada, no parece que haya un movimiento de paralización de las nuevas construcciones.
La realidad es que, desde un punto de vista legal, la respuesta es afirmativa: se puede construir en zonas inundables. Las medidas limitativas son muy laxas y hay jurisprudencia que ha limitado el impacto de alguna medida más radical, como consecuencia de problemas de procedimiento administrativo. Veamos cuál es la problemática jurídica y dónde se debe situar la eventual corrección de las normas.
Ley del suelo de 2015
1. La ley del suelo de 2015 no contiene ninguna medida prohibiitiva de la construcción en zonas inundables. Sólo exige que, con en la aprobación de los planes de ordenación urbana, se deberán incluir los riesgos relativos al cambio climático que se consideren graves, concretamente los siguientes:
a) Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.
b) Riesgos derivados de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias.
c) Riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables. Estos datos se ofrecerán desagregados por sexo.
d) Riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales.
e) Riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales.
2. Teóricamente, la restricción viene dada por el hecho de que tiene la consideración de suelo rural, en todo caso, aquellos terrenos “con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación” (artículo 21.2). Una determinación que resulta muy laxa y que es difícil que se lleve a la práctica en zonas donde hay construcciones consolidadas, lo que se podría considerar suelo urbano. De hecho, no existe en la ley ninguna conexión entre el informe de inundabilidad con las determinaciones de los planes.
Ahora bien, esta determinación en clave de prevención de daños ha sido obviada (incluso por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico) y los terrenos con riesgos de inundación entran dentro del régimen general del apartados 3 y 4 de la Ley del Suelo y se consideran suelo urbanizado si se dan las condiciones recogidas en el precepto. Con ello, lo que se está incluyendo es la posibilidad de expandir construcciones en zonas inundables dentro de los núcleos urbanos.
3. Lo que sí se recoge en la Ley del suelo es la obligación de los propietarios de los terrenos de mantenerlos contra las inundaciones. En efecto, dentro de las obligaciones de los propietarios nos encontramos con “el deber de conservarlo supone costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación” (artículo 16.1).
La regulación general del dominio público hidráulico
La ordenación del dominio público hidraúlico podría constituir el segundo bloque normativo que impidiera la construcción en las zonas inundables. No obstante, la modificación del Reglamento del Dominio Público Hidraúlico impulsada por el Gobierno de M.Rajoy en 2016 fue en la dirección contraria: establece el régimen para que se pueda construir en zonas inundables.
En efecto, el articulo 9 ter del Reglamento del Dominio Público Hirdráulico contempla la posibilidad de construir en zonas inundables de suelo urbano siempre que se den estas características:
a) No representen un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas, al haberse diseñado teniendo en cuenta el riesgo al que están sometidos.
b) No se incremente de manera significativa la inundabilidad del entorno inmediato ni aguas abajo, ni se condicionen las posibles actuaciones de defensa contra inundaciones de la zona urbana. Se considera que no se produce un incremento significativo de la inundabilidad cuando a partir de la información obtenida de los estudios hidrológicos e hidráulicos, que en caso necesario sean requeridos para su autorización y que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma, no se deduzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables.
c) No se traten de nuevas instalaciones que almacenen, transformen, manipulen, generen o viertan productos que pudieran resultar perjudiciales para la salud humana y el entorno (suelo, agua, vegetación o fauna) como consecuencia de su arrastre, dilución o infiltración, en particular estaciones de suministro de carburante, depuradoras industriales, almacenes de residuos, instalaciones eléctricas de media y alta tensión.
d) No se trate de nuevos centros escolares o sanitarios, residencias de personas mayores, o de personas con discapacidad, centros deportivos o grandes superficies comerciales donde puedan darse grandes aglomeraciones de población.
e) Que no se trate de nuevos parques de bomberos, centros penitenciarios o instalaciones de los servicios de Protección Civil.
f) Las edificaciones de carácter residencial se diseñarán teniendo en cuenta el riesgo y el tipo de inundación existente y los nuevos usos residenciales se dispondrán a una cota tal que no se vean afectados por la avenida con periodo de retorno de 500 años. Podrán disponer de garajes subterráneos y sótanos, siempre que se garantice la estanqueidad del recinto para la avenida de 500 años de período de retorno, y que se realicen estudios específicos para evitar el colapso de las edificaciones, todo ello teniendo en cuenta la carga sólida transportada y que además dispongan de respiraderos y vías de evacuación por encima de la cota de dicha avenida. Se deberá tener en cuenta, en la medida de lo posible, su accesibilidad en situación de emergencia por inundaciones.
Es necesario que en se incluya en el Registro de la Propiedad una anotación marginal relativa a que el bien construido se encuentra en una zona inundable. Este requisito, que protege a los compradores de bienes tiene un problema grave para su articulación, que es la falta de conexión entre los planes de prevención de riesgos, los planes urbanísticos y los mapas de zonas inundables.
En el ámbito del suelo rural, los requisitos se articulan sobre los siguientes elementos:
a) No represente un aumento de la vulnerabilidad de la seguridad de las personas o bienes frente a las avenidas.
b) No se incremente de manera significativa la inundabilidad del entorno inmediato, ni aguas abajo, ni se condicionen las posibles actuaciones de defensa contra inundaciones de la zona urbana. Se considera que no se produce un incremento significativo de la inundabilidad cuando a partir de la información obtenida de los estudios hidrológicos e hidráulicos, que en caso necesario sean requeridos para su autorización y que definan la situación antes de la actuación prevista y después de la misma, no se deduzca un aumento de la zona inundable en terrenos altamente vulnerables.
3. Toda actuación en la zona de flujo preferente deberá contar con una declaración responsable sobre el riesgo de inundación existente.
Cuestiones específicas del dominio público hidráulico
No obstante, algún Plan Hidrológico, como el Plan Hidrólogico de las Cuencas Mediterráneas andaluzas preveía la prohibición de que se pudiera construir en zona inundable. Concretamente, estaba recogido en el artículo 34.
No obstante, durante la tramitación del procedimiento de aprobación se omitió el trámite del informe del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, lo que determinó la anulación del precepto como consecuencia del recurso presentado por la Asociación de Polígonos y Parques Industriales de Málaga. No se ha recuperado la regulación ni se ha tramitado el procedimiento de forma coincidente con lo reclamado en la sentencia del 11 de abril de 2019.
Reflexiones finales
Las situaciones de riesgo por inundación van a constituir una constante en los años venideros como consecuencia del cambio climático. El ordenamiento jurídico y, sobre todo, la actuación de particulares y Administraciones públicas tiene que incluir dentro de las variables de su actuación el riesgo climático y de inundación, ya que lo que está en juego es la vida de las personas y su integridad física y psicológica.
Pero en este reto el ordenamiento tiene que recoger con carácter nítido los riesgos derivados del cambio climático, especialmente aquellos provocados por inundaciones (terrestres o marinas) y las derivadas de incendios y otros elementos con un potencial destructor similar. Y establecer un régimen jurídico que proporcione una claridad suficiente para regir el comportamiento de entidades públicas y privadas.
