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Reseñas de libros jurídicos | Garantía y tutela de derechos

Mediación administrativa

por Julio González García | Jun 17, 2025

Mediación administrativa
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Al parecer, un comité de la Cámara de Representantes de EEUU se ha pronunciado a favor de apoyar los esfuerzos del secretario de Estado para alcanzar un compromiso diplomático entre Marruecos y España sobre el futuro de Ceuta y Melilla. Lo de menos es saber qué es exactamente lo que está haciendo ese sujeto. Lo realmente preocupante es que estamos en la antesala de un grave problema, aumentado por la prometida venganza de EEUU por la actitud de España con ocasión de la actual guerra del golfo Pérsico.
Forzoso es comenzar por aceptar que la relación con el reino alauita es aparentemente correcta, pero está plagada de tumores, históricos y presentes, por más que el observador quiera y deba apartar todos los apriorismos negativos que entran en el análisis, pero la realidad es la que es y no ofrece motivos para el optimismo. Hay un primer punto que es obligado destacar: aun aceptando que Trump es un tipejo indeseable, es un grave error buscar el enfrentamiento con él, y, de paso, con USA, con el objetivo prioritario de presentarse ante la izquierda española – y Europea, según delira Sánchez - como máximo adalid del pensamiento progresista y de la gallardía ante el imperialismo belicista.
Las consecuencias son fácilmente previsibles, y ahí tenemos la amenaza de supresión de las bases norteamericanas en España, cosa que la progresía de salón, y algunos más de los socios de Sánchez, consideran una gran noticia, sin reparar en que el gran beneficiado puede ser Marruecos, a cuyo territorio pueden ir a parar las bases con todo lo que eso comporta, lo cual no se limita a la pérdida de unos “inquilinos”, sino que va mucho más allá, alterando gravemente la defensa de los intereses españoles.
Pero Sánchez, agobiado por las encuestas desfavorables, tenía que buscar en el baúl recursos propagandísticos y uno era el del “no a la guerra”, que irá acompañado, de aquí a las elecciones generales, del grito “OTAN no, bases fuera”, que estuvo en boga a comienzos de los 80. La probada frivolidad del actual PSOE y su jefe no detendrá el dislate, pues ningún precio para España es demasiado alto si se trata de los intereses electorales inmediatos.
Me he referido a uno más de los disparates sanchistas, pero el tema de estas notas es la relación con Marruecos. Para la mayoría de los españoles (datos del Real Instituto Elcano) Marruecos es la más grave amenaza exterior de España, muy por encima de Rusia que, en su caso, es un problema que España comparte con toda Europa en tanto que el marroquí es estrictamente español, y si la detección de la opinión se centra en Ceuta o Melilla o, incluso, en Canarias, el nivel de preocupación es mucho mayor.
A la gravedad estratégica de buscar el enfrentamiento con USA ( y con Israel) se suma la baja reacción ante hechos ya acaecidos, como han sido las invasiones incontroladas de inmigrantes ayudados por la Administración marroquí, los apresamientos injustificados de pesqueros españoles, la falta de respeto a las aguas territoriales españolas (determinadas por las Islas Canarias), y la frecuencia con la que diferentes voceros marroquíes se jactan de que el crecimiento demográfico de sus nacionales en España es un arma cargada de futuro, crecimiento que, además, sufraga en buena parte el sistema de seguridad social español.
Mientras que eso sucede, Marruecos anuncia sus proyectos de hacerse con las riquezas que atesora el suelo marino en las aguas cercanas a las Canarias y al Sahara Occidental, al que España ha abandonado a su suerte, indiferente a los intereses de sus habitantes, muchos de los cuales son, además, españoles. La tesis marroquí de que las grandes riquezas minerales que se encuentran en esas aguas le “pertenecen”, pretensión que carece de base tanto geográfica como histórica, es vista con mucha comprensión por USA, que, por supuesto, confía en beneficiarse antes o después de las políticas marroquíes de hechos consumados.
Entre tanto, España se limita a protestar, pero sin dar paso alguno en defensa de sus derechos, ya sea por temor al enfrentamiento abierto con Marruecos, ya por no contrariar al Gran Hermano yanqui, al que, paralelamente, Sánchez se permite chulear de cara a la galería, a la vez que su Gobierno, por boca del impresentable Ministro de Asuntos Exteriores, aumenta la marca de sandeces históricas asegurando que no hay ninguna razón para temer consecuencias negativas derivadas de las prohibiciones de uso de las bases de Rota y Morón. Para troncharse de risa.
Da vértigo la facilidad con la que España parece olvidar cómo las gasta Marruecos, y no por su gallardía bélica, sino por su habilidad para aprovechar los malos momentos hispanos. Hay que recordar la marcha verde sobre el Sahara Occidental durante la agonía de Franco, y el idilio de la administración Trump con Rabat es otro escenario malo para España, si, además, se combina con nuestro actual panorama político. Decir que Marruecos podría intentar apoderarse de un zarpazo de Ceuta o Melilla (por supuesto, con la abierta ayuda de USA) suena a idea fantasiosa carente de base, pero es grave imprudencia no querer contemplar esa posibilidad.
La tolerancia con las exigencias marroquíes alcanzó uno de sus puntos culminantes con la escandalosa decisión de reconocer la soberanía de Marruecos sobre el Sahara Occidental, con lo que España traicionaba definitivamente a los que en su momento fueron españoles. Sin que antes hubiera un debate en las Cortes, como sería lo adecuado en tema de esa importancia, Sánchez decidió en abril de 2022 dar la razón a Marruecos en el conflicto del Sahara Occidental, aceptando expresamente que la mejor solución sería la de dotar a aquel territorio de un estatuto de autonomía dentro del reino alauita, zanjando definitivamente la obligación de respetar las resoluciones de Naciones Unidas, que en modo alguno comportaban la integración directa en Marruecos.
Las consecuencias no se harían esperar, comenzando por poner al borde de la ruptura las relaciones con Argelia, dislate mayúsculo por muchos motivos, y entre ellos no es el menor el de la dependencia energética de España, necesitada del gas argelino. La torpeza estratégica y diplomática ha dado lugar a que España dependa ahora del gas que le vende EEUU, que además es peor y más caro que el argelino, según dicen los que saben de estas cosas, además de que, conociendo los cambios de humor de Trump, es altamente peligroso confiar en un suministrador que en cualquier momento puede decidir cerrar el grifo.

En otro plano se sitúan las relaciones humanas. Si comenzamos por los datos peores es obligado recordar que entre la población extranjera de las prisiones españolas el porcentaje mayor corresponde a marroquíes, es un mero hecho estadístico, pero puede ser valorado cuando se trata de la integración, pero el tema es, según creo, más grave:
Antes me he referido a la cuestión demográfica, y la abierta invocación que desde Marruecos se hace a la fuerza que suponen los vientres de las mujeres marroquíes inmigrantes, que traen sin cesar nuevos habitantes a España, país al que muchos de ellos nunca tendrán como propio, aunque haya crecientes excepciones que es obligado reconocer. En paralelo, las tasas de natalidad propias no paran de descender. Se trata de una “invasión lenta pero inexorable”, que se conjuga con la nula voluntad de integración de una gran mayoría de los marroquíes, que propenden a relacionarse exclusivamente entre ellos. Se dice, y algo de cierto hay en ello, que España no podría prescindir de la mano de obra extranjera en general y, en particular, marroquí, pero eso no es razón suficiente para no exigir comportamientos más respetuosos con España en tanto que país de acogida.
El tema de la integración ha tenido recientemente un importante momento crítico, provocado por la decisión del alcalde de Lérida de prohibir el velo integral (el burka y el niqab) en los espacios públicos. Su argumento es sencillo y, en mi opinión, contundente: es necesaria esa prohibición para la defensa de los derechos fundamentales de las mujeres. Las reacciones no se han hecho esperar, comenzando por el propio PSOE, Partido al que, vía PSC, pertenece el alcalde, y, por supuesto, una legión de progres de diferentes pelajes que se han lanzado a la defensa de la libertad de cultos y costumbres. No ha faltado tampoco quien ha acusado a la medida de “discriminatoria y racista”. ¡Cuánta necedad!
Esas reacciones ponen de manifiesto algo mucho más grave, como es la subestimación de lo que es el islamismo radical y lo que puede suponer, error imperdonable, especialmente si se tienen presentes episodios trágicos como los atentados de Atocha o los de las Ramblas de Barcelona. Pero según los defensores de la posición “respetuosa” con la singularidad islámica, una prohibición de esa clase interfiere la libertad de las mujeres musulmanas que decidan ocultar su rostro.
Ese problema se vivió hace años en Francia, donde la población musulmana es mucho más numerosa que en España, dando lugar a grades controversias, que no impidieron que en 2004 se prohibieran los signos religiosos ostensibles en la escuela pública. Unos años después, en 2010, se prohibió el burka con un argumento también simple y tajante: no se puede permitir que nadie circule por las calles enmascarado. La reacción de rechazo del islamismo fue la esperable, poniendo de manifiesto algo que a fuer de evidente no es valorado: las democracias occidentales son laicas, mientras que los Estados islámicos no lo son, y esa diferencia de partida explica la incapacidad islámica para comprender (y respetar) el modo de vida de los países libres.
Ese razonamiento, perfectamente trasportable a España, y va más allá de la cuestión de la supuesta “libertad de elección” de las mujeres (sin entrar en que esa libertad es indemostrable, siendo, en cambio, seguro el ambiente de control y presión en el que viven las musulmanas). Es absurdo invocar las libertades individuales, sin antes pararse a contemplar la cantidad de violencia contra las mujeres que entraña la imposición de vestimentas.
Haríamos bien los españoles en no olvidar que el islamismo (del que participan muchos marroquíes) pretende que sus propias leyes sean respetadas en Estados de Derecho en los que rigen otras, y para lograr ese objetivo no ha dudado en hacer correr la sangre, en España y en otros Estados europeos.
He comenzado hablando de la difícil relación con Marruecos y termino extendiendo el tema a la presencia del islamismo en nuestro país y en nuestra vida cotidiana. El riesgo de violencia existe y ojalá nunca pase de ser solo un riesgo, igual que sucede con el peligro de un indeseable conflicto bélico con Marruecos, que debe evitarse a toda costa, pero sin arrodillar a España.

PRÓLOGO

Gerardo Carballo; "Tratado de mediación administrativa MEDAD. Práctica profesional para mediadores". Publicado en abierto por la Editorial Atelier.

Los Medios Alternativos de Solución de Controversias están alcanzando un estado de madurez por el desarrollo que están alcanzando en los últimos tiemposd. Posiblemente, los problemas que existen en el Poder Judicial, especialmente (aunque no sólo) de lentitud se traducen en que los medios externos a los judiciales van encontrando respaldo.

Cuando se aborda esta cuestión, posiblemente fuera adecuado hacer un análisis de las causas. En este sentido, en el marco de un prólogo sobre la mediación administrativa (esto es, el que estaría vinculado al orden contencioso-administrativo), se puede recordar que la situación de los recursos humanos con los que cuenta la justicia en España no es buena. Resulta que España cuenta con una proporción más baja de jueces por cada 100.000 habitantes que la media de la Europa (11,9 frente a 17,6). Existe, también, una proporción más baja fiscales que en Europa (5,6 frente a 11,2) o, incluso, su personal de apoyo (4,9 frente a 14,7). Donde superamos la media europea es en el personal de apoyo a jueces (103.6 frente a 57.9), y abogados (308,8 frente a 155,5).

Es importante recordar que, paradójicamente, nuestro presupuesto para justicia por habitante es superior a la media europea (96,8€ por habitante y año frente a 77,4 en Europa), incluso con menos jueces y fiscales que en la media de la Unión Europea. Dicho de otro modo, tenemos más presupuesto dedicado a justicia, porque nuestros profesionales están mejor pagados. 

Los Medios Alternativos de Solución de Controversias se han desarrollado profusamente en el ámbito del derecho privado, por razones variadas. Posiblemente tengan su campo más propicio, en la medida en que el derecho obligatorio es menor que en el Derecho público y la aplicación de las reglas de la autonomía de la voluntad tienen un campo casi sin límites para expandirse.

En el Derecho administrativo, las cosas suelen ser muy diferentes. Cuando se abordan estas cuestiones, surgen problemas que derivan de una desconfianza ante la utilización de MASC en la actuación de las Administraciones Públicas. Se podría recordar que la Ley de Contabilidad y Hacienda Pública de 1 de julio de 1911 exigía la aprobación de una ley para someter a árbitros las contiendas que se suscitaban sobre los derechos de la Hacienda (artículo 6). Hoy, sin duda, el planteamiento no es similar, pero no por ello las cosas han cambiado radicalmente ya que en el propio texto constitucional hay una aparente reserva hacia los Tribunales de justicia para el control de la Administración, tal como se contempla en el artículo 106 de la Constitución: “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

Podríamos, incluso, vincular la desconfianza hacia las fórmulas MASC a la vinculación positiva de la Administración a la ley, tan propia de un Derecho administrativo tradicional, poco intervencionista en las relaciones económicas y sociales, y que precisaba siempre la habilitación legal. Aunque hoy se parta del planteamiento contrario, la vinculación negativa de la Administración al derecho, siguen existiendo dificultades para aceptar las fórmulas MASC. De hecho, los límites que se quieren poner a la discrecionalidad administrativa tienen puntos de conexión con las dificultades a usar los MASC.

Incluso, podíamos encontrar cierto temor a su uso por parte de las entidades públicas, dado que el uso de los MASC nos lleva a un campo en el que la solución no aparece tan predeterminada y se puede pensar que hay una mano oculta que ha incidido en el contenido de la decisión administrativa. De nuevo, aparecen prejuicios sobre la utilización de los MASC.

Todo lo anterior, que creo que es indiscutible, contrasta con el sometimiento general del Estado a los denominados arbitrajes de inversiones, en los cuales el grado de certeza sobre la determinación del derecho aplicable es mucho menor que en los MASC más domésticos. En efecto, en estos últimos, los límites de la Administración en una mediación están determinados previamente y se conoce hasta dónde puede llegar la composición de la solución a la controversia. En los arbitrajes de inversiones, por el contrario, nos encontramos con que el derecho nacional se transforma en un hecho y el derecho aplicable se transforma en la cláusula vaga del “trato justo y equilibrado”. Los riesgos que se pueden señalar hipotéticamente de los sujetos que contribuyen a encontrar una respuesta en un MASC doméstico se obvian cuando observamos toda la problemática de los árbitros en los arbitrajes de inversiones. Me he referido a ello en otras ocasiones, y a estos escritos me remito.

La situación de la mediación administrativa es por tanto especial. El artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común recogía los MASC como fórmulas sustitutivas del recurso administrativa de forma genérica, remitiendo a normas especiales: “Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo”. Un precepto que fue recuperado hace diez años, cuando se promulgó la Ley 39/2015, del Procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas. Hoy, sin embargo, siguen existiendo limitaciones 43 años después de la promulgación de la primera de estas disposiciones.

Tantas que la reciente Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia impulsa los MASC con carácter general como vía para ganar eficiencia en el sistema de resolución de controversias, pero sigue remitiendo a una norma posterior para aquellos litigios en los que participe una entidad del sector público (artículo 3.2). Posiblemente, la amplitud de casos hace olvidar que las empresas públicas son también sector público y la propia coherencia interna de la disposición desaparece cuando pensamos en un procedimiento de reclamación comercial.

Pero, volviendo a la mediación administrativa en sentido estricto, la que afecta a las Administraciones públicas, la legislación no lo impulsa. Posiblemente, debiera recordarse que, cuando se utilizan los MASC de manera informal, insertando el resultado dentro del procedimiento administrativo convencional, se ve que sirven como vía para hacer una mejor administración o incluso para encontrar una satisfacción en la parte que se siente dañada.

Pensemos en una ejecución de una sanción administrativa por desconsideración a otra persona trabajadora en el sector público. La mediación puede servir para reconducir la actitud de la persona que produce el daño y que la damnificada se sienta reconfortada. ¿Qué es lo relevante para la administración? ¿El castigo o la mejora del ambiente en el centro de trabajo? Aquí hay camino, demostrado, para la mediación.

Recordemos que, ante supuestos como el descrito, el propio artículo 5 de la Ley 3/2022, de 24 de febrero, de convivencia universitaria hace un llamamiento los medios alternativos para la solución de controversias. Concretamente, hace un llamamiento a “medios alternativos de solución de los conflictos de la convivencia basados en la mediación, para ser aplicados antes y durante el procedimiento disciplinario. Los medios que se desarrollen se ajustarán, en todo caso, a los principios de voluntariedad, confidencialidad, equidad, imparcialidad, buena fe y respeto mutuo, prevención y prohibición de represalias, flexibilidad, claridad y transparencia”. ¿Qué es lo que falta para que se recoja con carácter general, no sólo para los conflictos colectivos, en el Estatuto Básico del Empleado Público?

Pensemos en otro tipo de supuestos, totalmente diferente: un daño con un círculo considerable de afectados provocado por la construcción de una gran infraestructura pública, un pantano para generación de electricidad, que provoca traslado de poblaciones.

El marco estricto del premio de afección del artículo 47 de la Ley de Expropiación Forzosa resulta muy rígidos ante un supuesto como éste. Incluso, pensando en los daños personales, si se produce una paralización del proyecto y hay que activar el derecho de reversión, el régimen estricto del artículo 54 tampoco da una respuesta con rostro humano.

Y precisamente por ello, cuando hay que valorar este tipo de situaciones, se puede encontrar una solución más justa y que interiorice mejor la solución de las personas que se están desplazando. Incluso, desde la propia perspectiva del impacto político de las medidas, la solución sería mucho más beneficiosa y evitaría que se viera la mano negra de otros agentes de la explotación, básicamente, las compañías eléctricas en el ejemplo que se ha puesto.

Resulta paradójico que, ante situaciones de este tipo, cuando la mediación está teniendo impacto positivo en ámbitos civiles, no se impulse. Incluso, se puede recordar cómo desde una perspectiva jurisdiccional, el Consejo General del Poder Judicial desarrolló algunos instrumentos para testar los procedimientos de mediación, que resultaron muy satisfactorios. Especialmente, en casos con un número muy considerable de afectados.

Todo lo anterior refuerza la conveniencia de proporcionar un marco para el desarrollo de los MASC y, en particular, de la mediación administrativa. Y, por ello, es importante el libro de Gerardo Carballo que tengo el gusto de prologar. El Dr. Carballo ha tenido una visión muy cercana de los posibles avances que se podrían articular a través de la mediación.

Su experiencia en el conflicto, con la mala praxis administrativa y con el dolor de las víctimas, que ha vivido en el día a día de la Oficina del Defensor del Pueblo (y con el que sigue involucrado en el Instituto Europeo para la Mediación y la Ética pública, dependiente de la Fundación Valsaín para la Promoción y Defensa de los Valores Democráticos) hacen que él sea la persona más idónea para escribir este libro.

La problemática sobre riesgos y prejuicios de la mediación administrativa, que he descrito sumariamente con anterioridad, está presente en el libro. Y obtiene una respuesta clara, formativa. Posiblemente, con un mayor conocimiento sobre el alcance de la mediación, sobre cómo se articula un proceso de esta naturaleza, parte de los miedos serían muy inferiores y el campo de desarrollo sería mayor.

Pero el libro refuerza la necesidad de formación. Su subtítulo (Práctica profesional para mediadores) refleja que el desarrollo de una mediación vinculada a una Administración pública requiere una aproximación distinta; que afecta a todos los partícipes en el sistema, mediadores, gestores públicos, ciudadanía, empresas y los propios asesores jurídicos de administración y particulares.

De hecho, el autor considera que, para el mediador, sería bueno saber algo de Derecho administrativo, dado que el contexto jurídico de la mediación es distinto a aquél en el que se desarrolla una mediación civil.  Y esto es un problema, dado que el Derecho administrativo no suele ser ni una materia querida en los estudios de grado ni hay una percepción ciudadana de que aquí se puede mediar. De hecho, la perspectiva forense del Derecho administrativo, tan querida en las Facultades de Derecho, dificulta la aproximación conceptual y práctica de la mediación administrativa.

Incluso, los servicios administrativos que pueden ser parte en mediación requieren también una formación especializada para saber cómo se participa en una mediación. En todo caso, esta necesidad de formación no es ajena a otras técnicas que deberían aprender los empleados públicos, superando la vertiente meramente memorística para acceder al empleo público y para integrar la formación continua en su desempeño.

Nótese que impulsar la mediación supone un cambio relevante en el funcionamiento del sector público, pero también en el de los litigantes de la Administración. Como señala el autor, “en la mediación administrativa, los roles tradicionales de las partes en un proceso judicial o en un procedimiento administrativo, generalmente caracterizados por la oposición entre interesado y administración, o entre demandante y demandado, se desdibujan y transforman. Este esquema clásico de sujetos activos y pasivos queda suspendido en el marco de la mediación, permitiendo un cruce o intercambio de papeles entre las partes”.

Por tanto, hay mucho camino que recorrer. Y este camino puede ser mucho más fácil y satisfactorio si se hace con el apoyo de un libro como éste. Por ello, sólo me queda agradecer que se me haya proporcionado esta ventana, que sólo debe servir de invitación encarecida para su lectura.

Descargar el libro "Tratado de mediación administrativa MEDAD. Práctica profesional para mediadores"

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