Cuestiones generales sobre procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo como forma de la actuación administrativa

El funcionamiento de las Administraciones públicas se estructura a través de procedimientos administrativos. El procedimiento no es un requisito formal añadido a la decisión, sino la forma jurídica en que esa decisión se prepara y se adopta: el cauce ordenado de trámites que conduce desde la pregunta inicial hasta la respuesta de la Administración.

De ahí que sirva simultáneamente a tres finalidades: garantiza los derechos de quienes resultan afectados, asegura el acierto de la decisión al obligar a reunir los datos relevantes, y permite el control posterior de lo actuado.

Por esa misma razón, toda actuación realizada sin procedimiento se transforma automáticamente en contraria a derecho. La consecuencia varía según la gravedad del defecto:

• un acto dictado prescindiendo de los elementos esenciales del procedimiento es nulo de pleno derecho (artículo 47 de la Ley 39/2015), el grado máximo de invalidez;
• una actuación material desarrollada sin procedimiento alguno se considera vía de hecho: una intervención de la Administración carente de cobertura jurídica, frente a la que el ordenamiento dispensa una protección reforzada.

CONCEPTO CLAVE · NULIDAD Y VÍA DE HECHO Nulidad de pleno derecho. Existe un procedimiento, pero adolece de un vicio gravísimo (por ejemplo, se omiten sus trámites esenciales). El acto se reputa inválido desde el origen y sin posibilidad de subsanación. Vía de hecho. No hay procedimiento: la Administración actúa sobre la realidad sin el título jurídico que la habilite. Conceptualmente es un paso más allá de la nulidad, pues falta el cauce mismo de la decisión.

Una paradoja: no hay «un» procedimiento administrativo

Aunque el procedimiento es imprescindible, en el derecho español no existe la regulación de «un» procedimiento administrativo completo y cerrado. La Ley 39/2015 estructura las cuatro fases —iniciación, instrucción, terminación y ejecución—, pero no articula con ellas un procedimiento único: ofrece, más bien, los ingredientes de una receta que después debe cocinarse en cada caso.

La propia ley combina reglas generales con reglas pensadas para tipos concretos de procedimiento; así sucede, de manera señalada, con el procedimiento sancionador, para el que se prevé un contenido especial tanto en la iniciación como en la terminación.Son después otras normas las que estructuran los procedimientos concretos de la materia que regulan. El ejemplo más claro es probablemente la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que ordena los procedimientos de adjudicación de los contratos y disciplina todos los aspectos del expediente de contratación. Llega incluso a adaptar a su ámbito la regla de cómputo de plazos: en la contratación pública los días son, con carácter general, naturales, en los términos de su 

PARA NO CONFUNDIRSE · EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS La regla general del procedimiento común es que los plazos señalados por días se entienden referidos a días hábiles (artículo 30 de la Ley 39/2015). Pero las normas sectoriales pueden establecer su propia regla: en la contratación pública los plazos se cuentan, por lo general, en días naturales (Disposición Adicional duodécima de la Ley 9/2017). Antes de computar un plazo conviene, por tanto, identificar qué norma rige el procedimiento.

Un ámbito normativo compartido: el artículo 149.1.18 de la Constitución

El estudio del procedimiento administrativo debe partir de que se trata de un ámbito legislativo compartido entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así lo dispone el artículo 149.1.18 de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre el «procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas».

De esta regla derivan varias consecuencias para la forma en que se estructura un procedimiento concreto:

3.1. Los elementos esenciales corresponden al Estado

Los elementos esenciales del procedimiento son los que fija la normativa estatal, encabezada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Constituyen el suelo común aplicable a todas las Administraciones.

3.2. Las especialidades de las Comunidades Autónomas

Este régimen presenta peculiaridades en las Comunidades Autónomas, recogidas en las normas generales de su Gobierno y su Administración. Un ejemplo es la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, cuyos artículos 111 a 118 fijan las especialidades en materia de procedimiento administrativo.

3.3. La materia concreta y el reparto de competencias

Para terminar de estructurar el procedimiento de una materia determinada hay que atender, además, a las reglas de distribución de competencias sobre esa materia, examinando cómo se han regulado los trámites del procedimiento correspondiente. El procedimiento aplicable se construye, así, superponiendo el régimen común y la regulación sectorial.

3.4. Las peculiaridades de la Administración local

También en el ámbito local pueden existir peculiaridades, siempre que no rebajen el nivel de protección establecido por la legislación de régimen local estatal y autonómica. El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, recoge los aspectos generales de los procedimientos locales (artículos 146 y siguientes). En el ámbito municipal, las ordenanzas son aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento; sirve de ejemplo la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid.El procedimiento no es rígido

El procedimiento no es rígido

El procedimiento no es una secuencia mecánica e inalterable. El órgano que lo instruye dispone de cierta capacidad para configurarlo y obtener una respuesta que satisfaga mejor el interés general. Si, por ejemplo, persisten cuestiones que no han quedado claras, podrá recabar un segundo informe antes de resolver.

Esta flexibilidad opera siempre dentro del respeto a los elementos esenciales y a las garantías de los interesados.

Las cuatro fases del procedimiento

Todo procedimiento administrativo se ordena en cuatro fases sucesivas. Cada una responde a una pregunta distinta y prepara la siguiente.

5.1. Iniciación

Pone en marcha el procedimiento y delimita el ámbito sobre el que se va a decidir. Puede iniciarse de oficio, por la propia Administración, o a solicitud del interesado.

5.2. Instrucción

Sirve para que la Administración disponga de todos los datos necesarios para resolver. Es la fase en la que se incorporan alegaciones, informes y pruebas, y en la que se sustancian los trámites de audiencia.

5.3. Terminación

Es el momento en que la Administración adopta —y motiva— la decisión sobre todas las cuestiones planteadas en el procedimiento. La forma normal de terminación es la resolución.

5.4. Ejecución

Es la fase en la que se materializa en la realidad la decisión adoptada. Cierra el ciclo: la voluntad de la Administración produce sus efectos sobre la situación jurídica afectada.

Una situación especial: declaraciones responsables y comunicaciones

El esquema anterior culmina, con normalidad, en una resolución que pone fin al procedimiento. Existen, sin embargo, situaciones especiales en las que la ley prescinde de esa resolución previa. Las más relevantes son la declaración responsable y la comunicación, reguladas en el artículo 69 de la Ley 39/2015: en ellas, el documento que presenta el propio interesado sustituye a la decisión administrativa anticipada, de modo que no hay una resolución final que habilite la actividad.

• Declaración responsable. Documento en el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos exigidos por la normativa, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando sea requerido y que se compromete a mantener ese cumplimiento mientras dure el derecho o la actividad.
• Comunicación. Documento mediante el que el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

En ambos casos, el reconocimiento o ejercicio del derecho —o el inicio de la actividad— se produce desde el día de la presentación del documento (artículo 69, apartado 3), sin necesidad de esperar a un pronunciamiento de la Administración.

CONCEPTO CLAVE · DEL CONTROL PREVIO AL CONTROL POSTERIOR En el procedimiento autorizatorio clásico la Administración decide antes (control ex ante): la actividad solo puede iniciarse tras la resolución. Con la declaración responsable y la comunicación el control se desplaza a un momento posterior (control ex post): la actividad comienza con la presentación del documento y la Administración conserva sus facultades de comprobación, control e inspección. Esta técnica se generalizó con la transposición de la Directiva de Servicios.

La ausencia de resolución previa no equivale a ausencia de control. La inexactitud, la falsedad o la omisión de carácter esencial en los datos declarados —o la no presentación del documento— determina la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o la actividad desde que la Administración tenga constancia de ello, sin perjuicio de las responsabilidades que procedan. En tal caso la Administración sí dicta una resolución, pero de carácter reactivo: para restablecer la legalidad, no para autorizar. Es justamente el terreno de normas como la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, ya citada.adrid, ya citada.

El régimen de comunicaciónes previas y declaraciones responsables se estudia con detalle en este apartado