Bienes comunales

Notas generales

Los bienes comunales[1] se pueden definir como aquellos “cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos”, de acuerdo con lo que dispone el artículo 79.3 LBRL.

Constituye una categoría especial dentro de los bienes públicos, aunque si profundizamos un poco pueden considerarse como una subcategoría dentro de la demanial, en la medida en que los bienes comunales tienen la naturaleza de bienes del dominio público, tal y como dispone el artículo 80.1 LBRL. Fruto de ello, y en aplicación de la regla recogida en el artículo 132 de la Constitución, los bienes comunales “son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno”[2]; estableciéndose además una reserva de ley sobre estos bienes[3].

Asimismo, conviene recordar que estos bienes pueden ser desafectados. En concreto, en el artículo 78 del TRLRL se dice que los bienes comunales que por su naturaleza intrínseca o por otras causas no hubieran sido objeto de disfrute durante más de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos de su carácter comunal mediante acuerdo de la Entidad local respetiva. Este acuerdo, requerirá, previa información pública, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior aprobación de la Comunidad Autónoma. En el supuesto de que tales bienes resultasen calificados como patrimoniales y fueren susceptibles de aprovechamiento agrícola, deberán ser arrendados a quienes se comprometieren a su explotación, otorgándose preferencia a los vecinos del Municipio.

Pese a este carácter coincidente con los bienes de dominio público, presentan algunas especificidades que son las que se van a exponer en este epígrafe. Especificidades que se articulan sobre la titularidad y sobre el aprovechamiento, en el doble sentido de los requisitos que son necesarios y de las modalidades que tienen este tipo de bienes públicos.

Los vecinos como beneficiarios de los montes comunales

La característica que legalmente califica a un bien como comunal es que su aprovechamiento corresponda a los vecinos. El artículo 103.1 RBEL, lo contempla cuando dispone que “el derecho al aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales, en cualquiera de sus modalidades, corresponderá simultáneamente a los vecinos sin distinción de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros domiciliados en el término municipal gozaran también de estos derechos”.

Por ello, lo esencial será determinar los requisitos que, a los efectos del aprovechamiento de vecinales, tienen que cumplir los que quieran transformarse en beneficiarios. En este punto, no hay, en principio requisitos suplementarios, o, dicho de otro modo, siempre que se cumplan los requisitos de vecindad -residencia habitual en el término del Municipio en el que se quiera adquirir la condición de vecino; e inscripción en el Padrón municipal- se podrá acceder al disfrute de los comunales. Y, en este sentido, recordemos que el artículo 16 de la LRBRL, en la redacción dada por la Ley 4/1996, de 10 de enero, se dice que el Padrón es el registro administrativo donde constan los vecinos de un Municipio; y sus datos constituyen prueba de la residencia en el Municipio y del domicilio habitual en el mismo y que las certificaciones que de dichos datos se expidan tienen carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.

No obstante, el artículo 75.4 TRRL prevé que en alguna circunstancia se prevé la posibilidad de exigir requisitos suplementarios para participar en el aprovechamiento de los comunales. En efecto, se dispone que “los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias u ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera a los vecinos, podrán exigir a éstos, como condición previa para participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local, siempre que tales condiciones y la cuantía máxima de las suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano competente de la Comunidad autónoma, previo dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla si existiere, o, en otro caso, del Consejo de Estado”.

El aprovechamiento de los bienes comunales

El aprovechamiento de los bienes comunales por parte del común de los vecinos es precisamente la razón que determina su especificidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 79.3 LBRL. Partiendo de ello, corresponde determinar cuáles son las formas que recoge la normativa para que se pueda proceder a este aprovechamiento, que de acuerdo con lo que señala el artículo 94 RBEL “el aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuara precisamente en régimen de explotación común o cultivo colectivo”.

Hay una nota que sí merece ser destacada. Aunque lo que caracteriza es un aprovechamiento de los vecinos, no está descartado un aprovechamiento por parte de personas en las que no recaiga esta condición jurídica. La razón de que se aceptara es de carácter histórico: tradicionalmente sólo se exigían para que un bien fuera considerado comunal el que la mayor parte de sus aprovechamientos fuera para los vecinos. Por tanto, corresponde examinar ambas modalidades.

En todo caso, tal como dispone el artículo 95 RBEL, habrán de determinarse a través de normas consuetudinarias o las ordenanzas municipales “cada forma de aprovechamiento se ajustará, en su detalle, a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas, o a las que, cuando fuere procedente, apruebe el órgano competente de la comunidad autónoma, en cada caso, oído el consejo de estado o el órgano consultivo superior del consejo de gobierno de aquella, si existiera”.

Sólo resta una característica más en relación con el aprovechamiento de los comunales. Teniendo en cuenta cuál es su destino, el beneficio que puede recibir el vecino no se puede eliminar o reducir como consecuencia del establecimiento de cánones. La normativa, por ello, es muy restrictiva a la hora de permitir estos cánones, en función del tipo de aprovechamiento: así, el aprovechamiento colectivo es gratuito; en la adjudicación por lotes o suertes es posible imponer un canon cuya cuantía está limitada por la ley; y si no resultan posibles las anteriores modalidades de disfrute, se procede a la subasta del aprovechamiento, en la que los ingresos dependen del desarrollo de la misma. Más aún, de acuerdo con lo previsto en el artículo 77 TRRL, “en casos extraordinarios, y previo acuerdo municipal, adoptado por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, podrá fijarse una cuota anual que deberán abonar los vecinos por la utilización de los lotes que se les adjudiquen, para compensar estrictamente los gastos que origine la custodia, conservación y administración de los bienes”.

Tras ello, veamos cuáles son las formas básicas de aprovechamiento de los comunales.

1. El aprovechamiento vecinal de los bienes comunales

Como corresponde al requisito caracterizador, los aprovechamientos más importantes en los bienes comunales son los que perciben directamente los vecinos. Son múltiples las modalidades a través de las cuales pueden obtener este beneficio. En principio, podríamos hablar de unos aprovechamientos ordinarios (que comprenden las formas tradicionales) y las especiales (que son las previstas para casos concretos, y que están recogidos en normas especiales).

Los ordinarios están previstos en los dos primeros apartados del artículo 75 TRRL. De acuerdo con lo previsto en el primer párrafo, el aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal. Salvo, dispone el párrafo segundo del mismo precepto, que resulte impracticable, en cuyo caso “regirá la costumbre u Ordenanza local al respecto y, en su defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos en proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica”. El ayuntamiento, por tanto, se encuentra limitado en cuanto a las modalidades de aprovechamiento que ha de emplear para el aprovechamiento de los comunales.

Los detalles concretos de cada forma de aprovechamiento dependerán de lo que determinen las Ordenanzas locales o las normas consuetudinarias observadas o las que “cuando fuera procedente, apruebe el órgano competente de la Comunidad Autónoma en cada caso, oído el Consejo de Estado o el órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla si existiera” (artículo 95 RBEL).

Al margen de las modalidades de aprovechamientos ordinarios regulados en la legislación de régimen local, en la normativa vigente se admiten supuestos especiales de disfrutes[4]. Estos aprovechamientos se caracterizan por no concurrir en ellos un aprovechamiento colectivo y simultáneo o una adjudicación por lotes o suertes y por regularse tanto en la normativa local como sectorial.

Entre estas formas especiales se encontrarían:

1. Bienes comunales destinados a finalidades específicas. En el artículo 106 del RBEL se establece que “una parte de los bienes comunales podrá ser acotada para fines específicos, tales como enseñanza, recreo escolar, caza o auxilio a los vecinos necesitados; la extensión de dichos cotos delimitaciones y su régimen jurídico peculiar se deberá ajustarse a las previsiones de la legislación sectorial aplicable”.
2. Adjudicaciones vecinales de aprovechamientos subastados de bienes comunales. En el artículo 107 del RBEL se dispone que “las Corporaciones locales podrán ejercer el derecho de tanteo en las subastas de pastos sobrantes de dehesas boyales y de montes comunales, dentro de los cinco días siguientes al que se hubiera celebrado la licitación”. Para ello se exige: i) que acuerden la adjudicación en la máxima postura ofrecida por los concurrentes; y ii) que sujeten a derrama o reparto vecinal la distribución del disfrute y el pago de la adjudicación.
3. Adjudicaciones de parcelas a vecinos braceros. El artículo 82 del TRLRL recoge otro supuesto, cuando dispone que “no implicarán enajenación ni gravamen de parcelas de terrenos del patrimonio municipal a favor de vecinos braceros, aunque el disfrute de éstos haya de durar más de diez años, ni las que se otorguen a vecinos para plantar arbolado en terrenos del mismo patrimonio no catalogados como de utilidad pública. Dichas cesiones habrán de ser acordadas por el Ayuntamiento pleno con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Los vecinos cesionarios se harán, en su caso, dueños del arbolado que cultiven, y durante los cinco años primeros podrán acotar las parcelas plantadas para preservarlas de los ganados; si esta acotación perjudicara aprovechamientos comunales y hubiera reclamaciones de vecinos, quedará en suspenso la cesión hasta que sobre ella recaiga nuevamente acuerdo del Ayuntamiento pleno.
4. Sistemas de aprovechamientos especiales sometidos a ordenación. A estos supuestos habría que añadir aquellos en los que el modo de aprovechamiento deriva de la ordenación que se haya aprobado. Así, por ejemplo, el artículo 104 establece que en los supuestos en que las Administraciones públicas competentes en materia de reforma y desarrollo agrario adjudiquen bienes a las Corporaciones locales para que sean destinados a usos o aprovechamiento de carácter comunal, las competencias municipales deberán ejercitarse respetando las prescripciones específicas previstas en la legislación sectorial.
5. Sistemas de aprovechamiento sometidos a planificación. Por otra parte, en el artículo 101 del RBEL se establece que para la formación de los planes de ordenación y aprovechamiento de los bienes comunales, se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 42 del mismo Reglamento; y en este último precepto se dice que las Corporaciones locales observarán en la administración de su patrimonio las normas dictadas por los diversos órganos de la Administración estatal o autonómica en materia de su competencia para el mejor aprovechamiento o régimen de bosques, montes, terrenos cultivables u otros bienes, cualquiera que fuera su naturaleza. Aplicación de la normativa forestal y cinegética sectorial que también está contemplada genéricamente en los artículos 38 y 41 del RBEL.

Formas de aprovechamiento no vecinal en los bienes comunales.

Tal como se indicó con anterioridad, resulta factible el aprovechamiento no vecinal en los bienes comunales, a pesar de que su característica es que son bienes comunales aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde al común de vecinos. Son, como se ha señalado antes, razones históricas las que han permitido esta peculiaridad, en la medida en que se solía exigir únicamente que la mayoría o la parte más relevante de ellos fueran disfrutados por los vecinos. De este modo, algunos de los que recoge la normativa serían los siguientes:

El supuesto de subasta de aprovechamientos (artículo 75.3 TRRL). De acuerdo con dicha norma, si la forma de aprovechamiento colectivo o reparto por lotes fuera imposible, el órgano competente de la Comunidad Autónoma podrá autorizar su adjudicación en pública subasta, mediante precio, dando preferencia en igualdad de condiciones a los postores que sean vecinos. Los ingresos procedentes de la subasta se deben destinar a servicios en utilidad de los que tengan derecho al aprovechamiento, sin que la Corporación pueda detraer más de un 5 por 100 del importe, de conformidad con lo establecido en el artículo 98.3 del RBEL.

– Los aprovechamientos no vecinales de la legislación específica. Son diversos los que se recogen de forma dispersa por la norma. Así, se podrían citar los que están recogidos en el artículo 38 RBEL sobre los montes o los del artículo 41 RBEL referidos a la riqueza cinegética o piscícola que se regula por la legislación especial aplicable y por la normativa de la contratación de las corporaciones locales.

NOTAS

[1] Sobre los bienes comunales deben verse el trabajo clásico de Nieto García, A., Bienes comunales, RDPr., Madrid, 1964; y, del mismo autor, dos trabajos sobre los montes de Toledo, Bienes comunales de los montes de Toledo, Civitas, Madrid, 1991,  Bienes comunales de los montes de Toledo II. Reforma agraria vecinal y reforma capitalista, Civitas, Madrid, 1997 y, “La nueva regulación de los bienes comunales”, REALA, núm. 233 (1987), p. 13; Gallego Anabitarte, A., La desamortización de los montes de Toledo, Marcial Pons, Madrid, 1993; Colom Piazuelo, E., Los bienes comunales en la legislación de régimen local, Tecnos, Madrid, 1994 y de este mismo autor debe consultarse Bienes comunales, dentro de la obra que dirijo, Derecho de los bienes públicos, Ed. Tirant lo Blanch, en prensa.

[2] Así, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Andalucía, Granada, núm. 198/2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 25 marzo afirmó lo siguiente: para analizar la naturaleza jurídica de dichos bienes, es preciso partir de la inalienabilidad de imprescriptibilidad de los bienes comunales, no puede olvidarse que los bienes comunales, mientras ostenten la cualidad de tales (STS de 7/12/88), son además de incomprables, inalienables e inprescriptibles de suerte que en tanto persista la afectación al goce o disfrute vecinal que les confiere su propia singular naturaleza y determina su exclusión del tráfico jurídico por incomercialidad, los comunales resultan de imposible adquisición por los particulares, tanto mediante contrato como por usucapción. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que equipara los bienes comunales a los de dominio público aparece hoy sancionado por la Constitución Española que proclama la inalienabilidad e imprescriptibilidad, que son, sin embargo, caracteres inherentes a la naturaleza misma de los bienes comunales, cuanto derivan o son consecuencia de su afectación al aprovechamiento vecinal.

[3] La reserva de ley que recoge el artículo 132 tiene consecuencias en cuanto a la posibilidad de regulación municipal. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 14 noviembre 1995 señaló que “La exigencia de que «la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación», artículo 132.1) de la Constitución, excluye el que por una norma reglamentaria se transgreda el marco legal establecido en la regulación de los bienes comunales, cuya titularidad corresponde a los vecinos, artículo 346 de la compilación de Navarra y el derecho a su aprovechamiento conforme a la Ley en este caso foral 6/1986 de Navarra, por corresponder a su Parlamento la competencia para promulgarla; y en la que se determina el ámbito de la competencia municipal en orden a los aprovechamientos de los bienes comunales sin que en virtud de esa competencia se pueda imponer a los vecinos unos condicionamientos restrictivos de su derecho patrimonial en la forma que esté determinada en la Ley”.

[4] Vid. sobre las diversas modalidades de aprovechamientos especiales las consideraciones realizadas en E. COLOM , Los bienes comunales, op.cit., pp. 295 y ss.