Suficiencia financiera y autonomía de las Universidades públicas: un análisis jurídico
Las Universidades públicas están ante uno de sus mayores retos: la ausencia de transferencias suficientes por parte de las Comunidades autónomas está ocasionando problemas de funcionamiento debido, literalmente, a que no hay dinero suficiente para hacer frente a los gastos corrientes.
El caso de la Comunidad de Madrid es especialmente significativo: Ley 9/2024, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2025 prevén unas transferencias presupuestarias que son manifiestamente insuficientes para el desempeño de la Universidad pública madrileña. Más aún, el borrador que ha sido filtrado de la Ley de Universidades de Madrid marca un límite de financiación en el 70% del Presupuesto Universitario.
Ciertamente, hay razones de naturaleza ideológica en el devenir de la política sobre la Universidad pública de Madrid. Asumido este hecho (que habrá que contrarrestarlo políticamente, por todos los actores, autoridades académicas, profesorado, alumnado y el PTGAS, pero también por la sociedad y los partidos de la oposición) tenemos que plantearnos un problema previo: ¿cuál es el límite jurídico a los recortes a la Universidad?
Marco general de la suficiencia financiera de las Universidades públicas la Ley Orgánica del Sistema Universitario Español
El marco de financiación de la Universidad pública está recogido en los artículos 53 y siguientes de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario. El punto de partida es el recogido en el artículo 55, en virtud del cual “las Administraciones Públicas dotarán a las universidades de los recursos económicos necesarios para garantizar la suficiencia financiera que les permita dar cumplimiento a lo establecido en esta ley orgánica y asegurar la consecución de los objetivos en ella previstos”. En el caso de las Universidades públicas, corresponde a las Comunidades autónomas, salvo los casos de la UNED y la UIMP, dependientes del Estado.
Este mandato a las Comunidades autónomas es consecuencia de que “las universidades tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en esta ley orgánica y en las normas de las Comunidades Autónomas
¿Cómo se articulan estos recursos económicos necesarios?
El artículo 56 de la LOSU incluye tres tipos de partidas que se han de estructurar dentro de las necesidades de financiación de las Universidades: Financiación estructural basal, financiación estructural por necesidades especiales y financiación por objetivos.
La que se encuentra afectada en la actualidad es la denominada financiación estructural basal; que ha de “ser suficiente para la prestación de un servicio público y de calidad y para cubrir las necesidades plurianuales de gastos de personal, incluyendo los gastos de los planes plurianuales de estabilización de las plantillas, gastos corrientes en bienes y servicios y de inversiones reales, la investigación estructural y las inversiones para garantizar la sostenibilidad medioambiental de las universidades”. Precisamente ésta es la que no está cubriendo la Comunidad de Madrid en la actualidad.
A ella habría que añadir otras dos, la financiación estructural por necesidades singulares (que se debería aplicar, por ejemplo, a la UCM por los edificios que están considerados bienes culturales y su tamaño) y la financiación por objetivos.
¿Cómo se articulan estos objetivos en la práctica?
Hay, de entrada, un objetivo para el año 2030: “destinar como mínimo el 1 por ciento del Producto Interior Bruto al gasto público en educación universitaria pública en el conjunto del Estado”. En la Comunidad de Madrid son unos 3000 millones de euros. Hoy la cuantía es de 1.164.369.999.
La cuestión es qué ocurre en el periodo 2023 -fecha de entrada en vigor de la Ley- y el año 2030. ¿Podría hacer lo que quiera la Comunidad autónoma?
Desde luego que no.
De hecho, en el artículo 56 de la LOSU se obliga a que las Comunidades autónomas aprueben unos instrumentos de programación plurianual: “las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubiquen las universidades deberán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir, en coordinación con las universidades, a la aprobación de instrumentos de programación y financiación que incluyan los objetivos a conseguir, los recursos financieros para ello y los mecanismos de evaluación del grado de consecución de dichos objetivos”.
Por tanto, hay tres factores:
- Por un lado, la obligación (incumplida por la Comunidad de Madrid) de aprobar una programación plurianual de las Universidades.
- Por otro lado, hay una obligación de que se haga de forma coordinada con las Universidades, lo que permite determinar con precisión cuáles son esas necesidades.
- Y, en todo caso, tal como dispone el artículo 56, “dicha programación plurianual deberá incluir los siguientes ejes de financiación”: financiación estructural basal, financiación estructural por necesidades singulares y financiación por objetivos.
Constituiría un vaciado de la norma el no haber aprobado la programación plurianual universitaria y, en consecuencia, seguir actuando sin cumplir el mandato recogido en la LOSU.
Y, de hecho, si algo debiera presidir la actuación de las Comunidades autónomas en esta materia es la de ir avanzando en la financiación de las Universidades públicas para llegar al 1% en la fecha prevista. Es una manifestación del principio de buena administración.
¿Qué valor tiene el sistema de financiación previsto en la LOSU?
De entrada, el artículo 56.4 (“El modelo de financiación de la investigación universitaria, incluyendo los contratos predoctorales, conllevará una financiación estructural de las universidades por parte de las Administraciones Públicas competentes”) lo ha dictado el Estado “al amparo del artículo 149.1.15.ª de la Constitución, que atribuye al Estado el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Final 6ª de la LOSU.
Dicho de otro modo, aquellas Comunidades autónomas que no hayan previsto esa programación plurianual y que no recojan en su Ley de Presupuestos la transferencia presupuestaria suficiente para atender a la financiación estructural basal, a la financiación por necesidades especiales y financiación por necesidades objetivas, están vulnerando una norma del Estado, y, por ello, sería contraria al orden constitucional de distribución de competencias.
El caso de la Comunidad de Madrid, en concreto
Sorprende, especialmente en el caso de la Comunidad de Madrid, la inactividad que ha habido en la impugnación de la norma.
Si cogemos la Ley 9/2024, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2025, observaremos que no se hace ninguna referencia a los tres tipos de financiación que recoge la LOSU; habiendo fijado de forma arbitraria -sin justificación razonable- cuáles son las partidas que corresponde a cada una de las Universidades públicas. Y además, es conocido por la propia Comunidad de Madrid que esas partidas son insuficientes para hacer frente al funcionamiento normal de cada una de las Universidad madrileñas. Y que, con ello, se les está infringiendo un daño.
Y la Ley de Universidades madrileña en el horizonte
Hay dos aspectos del Borrador de la futura Ley madrileña de Universidades que resultan preocupantes: por un lado, el límite de la financiación en el 70% del presupuesto. Pero más aún, resulta preocupante por la vinculación que establece entre la ejecución presupuestaria y las necesidades de financiación que tenga cada Universidad.
Dicho de otro modo, con lo que se recoge en el borrador, la financiación de la época de recortes se legaliza como la cantidad que puede disponer la Universidad como financiación estructural basal. Si recuerda a algo es al bolero de Ravel, o, en este caso, cómo se puede vulnerar, con acordes diferentes, la autonomía de las Universidades públicas madrileñas.
Consideración final
El régimen que se ha descrito y el problema que existe en la Comunidad de Madrid nos conduce directamente al artículo 27.10 de la Constitución; precepto que se recordará que recoge la autonomía de las Universidades, recogido como derecho fundamental. Pues bien, este derecho fundamental contiene el derecho a “la autonomía económica y financiera”, de acuerdo con lo que dispone el artículo 3.2.e) de la LOSU.
Pues bien, con la reducción presupuestaria, con no incluir partidas suficientes para la financiación estructural lo que se está haciendo sencillamente es vulnerar la autonomía de las Universidades.
