Artículo 19. Comparecencia de las personas.
1. La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.
2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expresamente el lugar, fecha, hora, los medios disponibles y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.
3. Las Administraciones Públicas entregarán al interesado certificación acreditativa de la comparecencia cuando así lo solicite.
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I. PLANTEAMIENTO
Intimamente vinculado al deber de colaboración de los ciudadanos con las Administraciones públicas y como una situación especial, que puede tener la consideración de deber específico, se encuentra la obligación que, en determinadas circunstancias, tiene el ciudadano de comparecer ante los órganos responsables de la tramitación del procedimiento.
En los casos en los que se constituye como un deber, está sometido a un requisito previo (su reconocimiento expreso en el ordenamiento) y a determinadas condiciones que afectan a los elementos que han de constar en la citación y a la constancia de la misma, como resulta razonable teniendo en cuenta el perjuicio que se le provoca y la perturbación en la vida personal y/o laboral.
Precisamente por ello, ha de tratarse de una potestad de utilización razonada por parte de la Administración. De hecho, alguna norma, como el artículo 142.3 de la Ley General Tributaria dispone que “excepcionalmente, y de forma motivada motivada, la inspección podrá requerir la comparecencia personal del obligado tributario cuando la naturaleza de las actuaciones a realizar así lo exija”.
Es un deber cuya exigencia se ha de limitar al marco recogido en el artículo 40 de la norma y, por consiguiente, no puede constituir un mecanismo indirecto para dificultar el ejercicio de otros derechos, como ha ocurrido en algún caso referente a los derechos al uso de lenguas cooficiales.
II. OBLIGACIÓN LEGAL Y COMPARECENCIAS VOLUNTARIAS.
No existe un deber genérico de comparecencia de la ciudadanía ante las Administraciones públicas. Se trata de deberes concretos que tienen que estar reflejado con carácter previo en una norma con rango de ley, ya que, tal como señala la STS de 12 de marzo de 2019, tiene el “carácter de constricción al sujeto para que comparezca ante una oficina administrativa, lo que explica la necesidad de que se imponga una reserva de ley”. Con ello, desde la Ley 30/1992, se modificó la regla contenida en el artículo 28 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo que permitía que el deber se contuviera en una norma de rango reglamentario. Se trata de un deber que, en ocasiones, se ha exigido de forma indirecta.
Aunque la Ley no lo indique de forma expresa, resulta obvio que la indicación de la norma en donde se contiene la obligación debe aparecer en la citación, aunque como veremos, la norma no lo contempla de forma expresa.
Por otra parte, cabe la comparecencia voluntaria en cualquier momento, lo que habilita, de acuerdo con lo que dispone el artículo 41.1 de la Ley 39/2015, a que la administración efectúe notificaciones de actos administrativos. De igual manera, en aquellos casos en los que la notificación se esté produciendo mediante publicación, se pondrá a disposición del ciudadano un lugar donde podrá comparecer para el conocimiento del contenido del acto, tal como dispone el artículo 46 de la norma.
De igual modo, el artículo 83 recoge el derecho a la comparecencia del ciudadano en los procedimientos de información pública, lo que no otorga la condición de interesados en el procedimiento.
III. CITACIÓN
El elemento clave para poder acudir a la comparecencia y que ésta resulte de utilidad es la citación del ciudadano, que ha de incluir, como veremos inmediatamente, tanto los datos formales para su realización como los datos básicos para que pueda servir para la instrucción del procedimiento.
De entrada, el lugar en el que se ha de celebrar la comparecencia. En principio será la sede del órgano administrativo, debiendo estar identificado el lugar exacto en el que se ha de producir, con identificación del funcionario ante la que se realizará la misma así como el responsable de la tramitación del procedimiento, caso de no ser coincidente. En este sentido, la regla que parece más adecuado que sea en el lugar que resulte más adecuado para cumplir con la finalidad de la misma.
En segundo lugar, los elementos temporales en los que se ha de producir. De nuevo, la regla es similar, aunque en principio sea dentro del horario en de funcionamiento del servicio, será el momento más adecuado teniendo en cuenta la finalidad que tiene la misma.
Asimismo, habrá que tener en cuenta la regla contenida en el artículo 85 caso de que el compareciente tenga asimismo la condición de interesado en el procedimiento, en función de la cual ha de ser “compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales”. Ahora bien, la naturaleza de esta comparecencia puede hacer que esta compatibilidad no siempre se haya de producir. La regla, por tanto, es la vinculación a la finalidad que ha de cumplir la comparecencia.
El tercer aspecto de naturaleza formal es el relativo a “los medios disponibles” para desarrollarse la comparecencia. Un aspecto que está vinculado a las comparecencias electrónicas, que constituye una novedad de la Ley 39/2015, por comparación con la regulación anterior y que tiene que partir tanto de una necesidad de interés general (como ha ocurrido con la pandemia del COVID19) como de la constatación de que la persona está en condiciones de acceso telemático, dado que en caso de que no sea así puede provocar una situación de indefensión.
De hecho, conviene tener presente que la comparecencia por medios electrónicos es aquel acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación
Obviamente, dentro de las posibilidades que existen, se encuentra la celebración de la comparecencia mediante representante, en las condiciones que marca el artículo 5 de la Ley 39/2015, que requiere acreditarla “mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia”.
El cuarto aspecto que ha de contenerse en la citación es el objeto de la comparecencia. Objeto que tiene que estar delimitado en relación con los aspectos sobre los cuales ha de versar la misma. Es un problema de eficacia, a los efectos de que se puedan aportar elementos que resulten de interés para la propia tramitación del procedimiento administrativo.
Obviamente, esta obligación puede incorporar elementos complementarios, tal como recoge de forma expresa el artículo 142.3 de la Ley General Tributaria, que dispone que “el obligado tributario que hubiera sido requerido por la inspección deberá personarse, por sí o por medio de representante, en el lugar, día y hora señalados para la práctica de las actuaciones, y deberá aportar o tener a disposición de la inspección la documentación y demás elementos solicitados”.
IV. EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO
La norma es parca en cuanto a la determinación de los efectos del incumplimiento de esta obligación de comparecer. Posiblemente la razón estribe en que no es una norma habilitante para exigirla sino que ha de ser contemplada en otra norma, en la cual ha de ponderar la transcendencia que tiene el incumplimiento de la obligación.
Así, por ejemplo, el artículo 203.1.c de la Ley General Tributaria incluye dentro del ilícito de la “infracción tributaria por resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de la Administración tributaria” los actos de incumplimiento de la obligación de comparecer sin causa que lo justifique; lo que conllevará una sanción que, en función del número de incomparecencias, será variable, partiendo de 1000€, aunque existen diversas posibilidades en función del tipo de tributo y del obligado tributario.
V. DEBER DE ACREDITAR LA COMPARECENCIA
Por último, conviene recordar que en los casos en que se solicite, el ciudadano tiene el derecho a obtener una certificación acreditativa de la comparecencia.
