Los denominados “contratos menores” constituyeron uno de los puntos de discusión más importantes durante la tramitación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
La mala fama que habían venido acumulando los contratos menores en los últimos años y el intento de limitar los efectos de la corrupción en la contratación pública hizo que estuvieran en el centro de algunas discusiones durante la tramitación de la ley que afectaron a su extensión y efectos.
Se trata de una figura que, bien aplicada, puede ser muy conveniente para la acción pública. El problema, como ocurre en tantas ocasiones, es que los abusos en la repetición de los mismos y en una utilización excesiva provocaron que se cuestionaran de forma generalizada.
De hecho, durante la crisis económica han podido servir como vía para paliar las tasas de reposición tan estrictas que ha impuesto el Gobierno de Rajoy y que han impedido la llegada de nuevo personal a las Administraciones Públicas. Ha servido, en definitiva, de una vía para externalizaciones de servicios de cuantía no especialmente elevada y que, por tanto, no tenían la misma repercusión pública. Hoy constituye una práctica formalmente prohibida en el artículo 308.2 LCSP.
Incidir en los contratos menores como una forma para eludir la corrupción, la pequeña corrupción en la contratación pública constituye un error. Un error derivado de que la vía más usual son los anticipos de caja fija, a los que dediqué en su momento otro post y que hubiera merecido una modificación de la Ley General Presupuestaria. No podemos olvidar que este tipo de contratos (porque no se puede decir que tengan otra naturaleza) no tienen el más mínimo respaldo documental, más allá de la factura de haber realizado la prestación, ya sea de adquisición de bienes o de servicios o de suministros. La forma en la que se pagan con un rellenado casi automático de cuantías hace que sea muy complicado de controlar y que se pueda eludir a través suyo la normativa contable, presupuestaria y de contratación. No obstante, no resultaron objeto de revisión.
Cuando hablamos de contratos menores estamos haciendo referencia a aquellos que o bien tienen una cuantía reducida o bien tienen un procedimiento privilegiado de adjudicación, que afecta a los menores trámites que tienen que seguir las Administraciones Públicas. Como veremos más adelante, esto repercutirá también en la publicidad de los mismos y con ello de la responsabilidad pública de los órganos contratantes.
La regulación de los contratos menores en la nueva Ley de Contratos del Sector Público se puede articular sobre los siguientes elementos:
- Se limita la utilización de los contratos menores a los tres contratos de obras, servicios y suministros.
- Complementando lo que señala la Ley con la doctrina de las autoridades, se han de utilizar sólo para cubrir necesidades puntuales, esporádicas, concretas, definidas y urgentes. Este requisito, que no está recogido en la Ley, ha aparecido en diversos informes de las Juntas Consultivas y en resoluciones de los Organos de Control Externo.
- Los contratistas están sujetos no sólo a los requisitos lógicos de capacidad de obrar, sino que habrán de acreditarse en el expediente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.3, que cuentan con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación.
- La presión política habida durante la tramitación parlamentaria ha reducido la cuantía aproximadamente un 20% con respecto a las cantidades anteriores. A partir de la entrada en vigor de la norma serán 40.000€ para contratos de obras y 15.000 € para los contratos de servicios y suministros, tal y como dispone el artículo 118.1.
- Los límites económicos anteriores se complementan con los que asumen los contratistas que, de acuerdo con lo que dispone el artículo 118.3 de la nueva Ley de Contratos no podrán superar por entidad contratante en una anualidad.
- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29.8 de la Ley, la duración de los contratos, incluidas sus prórrogas no podrá ser superior a un año. Esta medida, que se configura para evitar la sucesión de contratos menores, deberá suponer que no se admiten contratos similares para las mismas personas, con el fin de cumplir las exigencias que se han señalado antes de necesidades puntuales, esporádicas, concretas, definidas y urgentes.
- El expediente de contratación se refuerza a través de la obligación de incluir un informe sobre el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato. Asimismo, deberá figurar otro informe en el que el órgano de contratación garantice que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, esto es, que no se está produciendo un troceamiento de su cuantía para eludir la aplicación de las reglas de adjudicación; un aspecto en donde empieza a existir jurisprudencia en donde se señalan las consecuencias, incluso penales, por proceder de este modo, tal como nos señala Martínez Fernández. El expediente completo con estos elementos servirá como vía para la formalización de los contratos menores, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153.
- También se han mejorado las exigencias de publicidad de los contratos, de tal manera que trimestralmente deberán ser publicados indicando al menos, su objeto, duración, el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, y la identidad del adjudicatario; lo que se configura como el criterio para la ordenación de los contratos. De igual forma, deberán figurar en el Registro de Contratos del Sector Público, de acuerdo con lo que dispone el artículo 346.3. No obstante, ambos mecanismos de publicidad desaparecen en aquellos contratos menores de cuantía inferior a 5000€ en los que la Administración recurra a los anticipos de caja fija –o procedimientos similares- para proceder al pago de estas cantidades menores. Esto es, el gran problema del abuso de los anticipos de caja fija, que indicaba al comienzo de este artículo, permanecerá invariable.
- Existen además de los “generales” los específicos para servicios sanitarios de urgencia (artículo 131.3 LCSP), actividades docentes (artículo 310) y el siempre problemático de las suscripciones a publicaciones y bases de datos (Disposición Adicional 9ª) en los que la presión de las editoriales (especialmente las foráneas) hace que se trate de meros contratos de adhesión por parte de las Administraciones públicas.
- Los contratos menores deberán ser sometidos al Tribunal de Cuentas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 335.1 aunque se establece la misma salvedad de que están excluidos los de menos de 5000€ abonados a través de anticipos de caja fija.
Posiblemente de la regulación anterior no se puede deducir que se han frenado las posibilidades de abuso a través de los contratos menores aunque se han hecho más complicadas (salvo en lo referente a los de menos de 5000€ pagados a través de anticipos de caja fija). Sin duda, lo mejor sería recurrir a la planificación para hacer frente a las necesidades administrativas y no parchear las situaciones a través de estos contratos menores. Pero esto también pasa porque las necesidades administrativas se puedan satisfacer con los medios propios de la Administración, y para ello el redimensionamiento cuantitativo y cualitativo de la Administración parece ineludible.
