La prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en el artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas.

Planteamiento

l. En la Conferencia preparatoria de Dumbarton Oaks, en 1944, los horrores de la guerra aun estaban presentes. Y por ello los países aliados acordaron que la futura Organización internacional que habría de suceder a la Sociedad de Naciones debería contener una estricta prohibición del uso de la fuerza, la obligación de arreglo pacífico de las controversias internacionales y un sistema eficaz de seguridad colectiva del que fueran garantes las Grandes Potencias. Un diseño que fue aceptado por la Conferencia de San Francisco en 1945 e inspira la Carta de la ONU desde su artículo 1.1., determinando el artículo 2.4 lo siguiente:

“Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas “ 

2. Teniendo presente este precepto fundamental de la Carta es conveniente examinar, en primer lugar, el significado y alcance del principio de prohibición del uso de la fuerza, precisando ciertos elementos básicos. Para abordar, en segundo lugar, las posibles excepciones al principio.

Significado y alcance del principio

¿Qué debe entenderse por la fuerza?

l. La primera cuestión que suscita el artículo 2.4 de la Carta es la de determinar qué debe entenderse por “fuerza” y por la “amenaza” de la fuerza.

A) En cuanto a la noción de “fuerza”, si tenemos en cuenta su antecedente de 1928, el Pacto Briand-Kellog que prohibió el recurso a “la guerra”, cabe estimar que la fuerza cuyo uso se prohíbe en el artículo 2.4 es, sin duda la fuerza armada. Es decir, el empleo de armas de destrucción por combatientes organizados, cuyo caso extremo, al que se alude en la Carta de las Naciones Unidas, es la agresión armada a otro Estado; supuesto que se produce con la realización de actos de fuerza sobre el territorio, como el bombardeo, la ocupación incluso temporal del territorio o, en general, el ataque a otro Estado mediante fuerzas armadas terrestres, navales o aéreas, segun se ha precisado en la Resolución de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas sobre la definición de la agresión. Ahora bien, dos precisiones son aun necesarias sobre el uso de la fuerza armada:

  – La primera es que la prohibición del artículo 2.4 de la Carta opera con independencia de la intensidad y duración del empleo de la fuerza armada, pues tan contraria al Derecho internacional es una guerra breve, como la Israel contra Egipto llamada de “los seis días”, que una operación militar de represalia de unas horas, como las frecuentes de Israel c. el Líbano. O los ataques contra puertos, incluido su minado, o contra instalaciones petroleras, como se declaró por el Tribunal Internacional de Justicia en su Sentencia de 1986 en el asunto Nicaragua c. Estados Unidos. A lo que cabe agregar, en atención a sus fines, que el empleo de la fuerza es ilícito aun cuando se trate de una “represalia armada “, esto es, de una contramedida frente a la violación por el Estado contra el que se dirige de una obligación internacional, como ha recordado la Resolución 2526 (XXV) al interpretar el principio aquí considerado.

  – En segundo término, que la prohibición comprende tanto los actos directos como indirectos. Una conclusión que se desprende de la Resolución 3314 (XXIX) que define la agresión como de la Resolución 42/22 de 1998, pues se condena la instigación y la ayuda de un Estado a otro Estado u Estados para que organicen grupos paramilitares que lleven a cabo acciones armadas o subversivas contra un tercero. Un supuesto cuya importancia se puso de relieve en la crisis de Centroamérica de los años 80 con el apoyo prestado a los “contras”, a instancias de los Estados Unidos, por Estados vecinos de Nicaragua. 

 – Pero dicho esto, también ha de tenerse presente que la “fuerza” no sólo es “fuerza armada”. Puede ser también fuerza política o económica. Y al respecto cabe observar, de un lado, que en la práctica de la ONU se ha tratado de extender la prohibición del artículo 2.4 a estos supuestos y ello se traduce en ciertas resoluciones de sus órganos. Como es el caso de la Resolución 330(1973), de 21 de marzo, del Consejo de Seguridad consideró que el empleo de medidas coercitivas de carácter político o económico “puede crear situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la seguridad”. Y de la Resolución 42/22 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 1988, que dando un paso más, ha declarado que ningún Estado puede aplicar “medidas económicas, políticas o de otra índole para ejercer coacción sobre otro Estado a fin de que subordine el ejercicio de sus derechos soberanos y obtener de él ventajas de cualquier orden».

 Ahora bien, cabe observar, de otro lado, que las resoluciones que se acaban de citar no han incluido el empleo de la fuerza política y económica dentro de la prohibición del artículo 2.4 de la Carta; sino que se han limitado, como es el caso de la primera de las citadas, a señalar sus efectos negativos para la paz y, en el caso de la segunda, a marcar un límite a su empleo: la coacción usada para obtener una ventaja, frente a la voluntad soberana de otro Estado. Y esta conclusión se corrobora en la Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 1986 en el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua (Nicaragua c. Estados Unidos), al haber admitido el Tribunal, de un lado, la licitud de las sanciones económicas; y, de otro lado, al encuadrar las medidas políticas y económicas no en el ámbito del artículo 2.4 de la Carta, sino en el marco de otro principio, el de no intervención del Estado en los asuntos internos de otro Estado. 

¿Qué debe entenderse por amenaza del uso de la fuerza?

 B) Esto permite, pues, precisar la noción de fuerza. Pero el artículo 2.4 de la Carta también prohíbe la amenaza de la fuerza, y la precisión de esta segunda noción suscita mayores dificultades. Si bien cabe estimar, en principio, que la prohibición hace referencia, en términos objetivos, a una amenaza grave e inequívoca de recurrir a la fuerza armada contra otro Estado y no comprende la simple apreciación subjetiva de que tal amenaza existe. Esto es, se requiere que exista una amenaza real, derivada de manifestaciones o hechos concluyentes.

  – Ahora bien, dicho esto, es preciso reconocer que los perfiles de la noción no son enteramente precisos ni aun basándose en un criterio objetivo como el que se ha expuesto. Y la Resolución 2626 (XXV), al definir el principio contenido en el artículo 2.4 de la Carta, desgraciadamente no le ha dado un carácter autónomo, hablando conjuntamente de la prohibición “de la amenaza o el uso” de la fuerza. Una tendencia que ha seguido el Tribunal Internacional de Justicia en su dictamen de 1996 sobre la legalidad de la amenaza o el uso de armas nucleares, al afirmar que “las nociones de amenaza del uso y de uso de la fuerza bajo el artículo 2.4 se interpretan conjuntamente, en el sentido de que, si el uso de la fuerza en un determinado caso es ilegal por cualquier razón, igualmente será ilegal la amenaza de la fuerza por las mismas razones”. 

– De este modo, podemos entender, ciertamente, que existió una amenaza prohibida por la Carta en el caso de Irak en 1991, al declarar tras la invasión de Kuwait que emplearía armas químicas si era atacado. Pero el dato no es enteramente concluyente, pues la estrategia de las Potencias nucleares se basa, precisamente, en la amenaza de una respuesta nuclear en caso de un ataque similar por parte de otra. Y si contemplamos una manifestación típica de la amenaza, las demostraciones militares, nos encontramos que en el asunto Nicaragua c. Estados Unidos, el Tribunal Internacional de Justicia consideró que unas maniobras militares, atendidas las circunstancias en las que se produjeron, no eran por si solas constitutivas de una amenaza. 

  – Por tanto, cae estimar que para poder apreciar la existencia de una amenaza de la fuerza habrá de estarse a las concretas circunstancias de cada caso y, en particular, al peligro, inmediato o únicamente eventual, que tal amenaza entraña para la ruptura de la paz. De suerte que, si un Estado lleva a cabo una demostración de fuerzas terrestres, navales o aéreas en el curso de un conflicto con otro Estado y en las proximidades del territorio de éste, cabe considerar justificadamente que este hecho constituye una amenaza de la fuerza prohibida por el artículo 2.4 de la Carta. Lo que se corrobora con una práctica que, por ejemplo, ha adoptado la OCSE: la de invitar a los asesores militares de los Estados vecinos a que presencien las maniobras, para evidenciar así su carácter pacífico. 

El ámbito de las relaciones internacionales como contexto

La segunda cuestión es que la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza se circunscribe al ámbito de las relaciones internacionales. Lo que parece implicar que la prohibición del artículo 2.4 de la Carta opera en las relaciones de Estado a Estado, pero no si la fuerza armada se emplea dentro del Estado, esto es, en los llamados “ conflictos armados internos”. Pero esta conclusión, que se corresponde con un presupuesto del Derecho internacional tradicional, el de la soberanía exclusiva del Estado en su territorio, sin embargo, debe ser matizada: 

 – En efecto, si bien la Carta reserva en su artículo 2.6 a los Estados miembros una competencia exclusiva en sus “asuntos domésticos”, uno de sus propósitos esenciales, no obstante, es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, esto es, de una situación que interesa a todos los Estados miembros de la ONU. Por ello, un conflicto armado, aun siendo “ interno “ puede ser objeto de consideración por el Consejo de Seguridad y este órgano puede adoptar medidas en el ámbito del Capítulo VII de la Carta. Lo que se evidencia no sólo en ese supuesto de “conflicto armado interno”, sino en el de la represión mediante fuerzas armadas efectuada por un Estado contra una parte de su población, por ejemplo, una minoría nacional. Como ocurrió con Irak respecto a la población kurda, que dio lugar a la Resolución 688 (1991) del Consejo de Seguridad. Aunque podemos preguntarnos porqué no ha intervenido el Consejo de Seguridad condenando la acción represora en otros casos similares, por ejemplo, en el de la guerra de Chechenia. 

– Ahora bien, los casos que he citado ponen de relieve un dato esencial que conviene subrayar: la necesidad de que intervenga el Consejo de Seguridad conforme al Capitulo VII de la Carta para que puedan adoptarse medidas contra un Estado en relación con sus conflictos internos. Pues es a este órgano el que corresponde, según el artículo 25 de la Carta, la “ principal responsabilidad en materia de paz y seguridad internacionales”. Y este dato ha de tenerse presente cuando se examine, en la próxima sesión del curso, la intervención armada en la guerra de Irak y de Kosovo; y en la última, la intervención humanitaria. 

Fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado

3. La tercera y última cuestión radica en que el artículo 2.4 de la Carta prohíbe el uso o la amenaza de la fuerza “contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado”; expresiones que nos recuerdan el lenguaje utilizado por el artículo 10 del Pacto de la Sociedad de Naciones para uno de los supuestos de guerras “ilícitas”. Aunque pueden suscitar una duda ¿quiere decir que, más allá del uso o de la amenaza de la fuerza por un Estado específicamente dirigida contra la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, ese empleo o amenaza es lícito?

  – En el caso de la invasión de Kuwait por Irak en 1991, realizada con el propósito de anexionarse el primer Estado, no cabe duda de que estamos ante el núcleo de la prohibición. Y, por ello, el Consejo de Seguridad en su Resolución 661 (1990) declaró que la invasión iraquí suponía un atentado contra “la independencia y la integridad territorial de Kuwait”. 

  - En otros casos, sin embargo, el uso de la fuerza ha sido limitado, tanto en su intensidad como en su duración. Por ejemplo, una intervención armada para liberar a nacionales prisioneros en otro Estado y cuya vida estaba amenazada, como la llevada a cabo por Estados Unidos c. Irán en relación con su personal diplomático y consular en Teherán, que por cierto terminó en un fracaso; o el llamado “raid” de Entebe, con similar finalidad, pero culminado con éxito. Y partiendo de que en estos casos no quedaba afectada ni la integridad territorial n la independencia política del Estado en cuyo territorio se usaba la fuerza y que, además, existían tanto una finalidad legítima como razones de urgencia, un amplio sector de la doctrina anglosajón ha sostenido que este tipo de intervenciones armadas quedaban fuera de la prohibición contenida en el artículo 2.4 de la Carta. 

  – Ahora bien, esta conclusión no es admisible. La Carta, en efecto, no prohíbe sólo las intervenciones armadas graves, como la de Irak contra la independencia e integridad territorial de Kuwait, sino cualquier uso del uso de la fuerza armada de un Estado contra otro. Pues basta observar, de un lado, que el empleo de la fuerza, por limitada que sea su intensidad y duración, no resulta compatible con el segundo aspecto de la prohibición, que se recordará que alude a “cualquier otra forma” contraria a “los propósitos de la Organización de las Naciones Unidas” Y el propósito central de la ONU es, ya se ha dicho, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, que indudablemente queda afectado con cualquier empleo de la fuerza. De otro lado, en atención a un dato que ya se ha expuesto, a saber, que, ante una situación susceptible de amenazar la paz, los Estados no pueden actuar unilateralmente, sino que deben recurrir al Consejo de Seguridad, dado que sólo este órgano puede autorizar la fuerza armada en tales supuestos. 

4. En suma, como ha expresado la Resolución 42/22 de la A.G. de la Organización de las Naciones Unidas en 1988, no cabe hacer valer “consideración de naturaleza alguna para justificar la amenaza o el uso de la fuerza en violación de la Carta”. Lo que implica que sólo es jurídicamente posible operar con una distinción: la guerra o el uso de la fuerza que es conforme con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y la que es ilícita según la Carta. De lo que se desprende una consecuencia importante, puesta de relieve por E. Jiménez de Aréchaga: que el uso de la fuerza tiene hoy en Derecho internacional “ el mismo estatus que en el derecho interno: es un delito, una sanción o un acto de legítima defensa “Lo que nos lleva a examinar a continuación las excepciones permitidas por la Carta al principio de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza.

Las excepciones al principio

1. Sólo son tres las excepciones a dicho principio o, si se quiere, los supuestos de uso de la fuerza que son conformes con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas:

  – Dos de ellos, referidos al uso de la fuerza entre Estados, están vinculados con el sistema de seguridad colectiva establecido en su capítulo VII y ya han sido aludidos: el derecho de legítima defensa, individual o colectiva, y la acción coercitiva autoriza da por el Consejo de Seguridad. 

  – El tercero, las guerras de emancipación colonial, constituye un desarrollo de la Carta en favor de los pueblos contra los Estados que los mantienen en una sujeción colonial y ha sido establecido por la práctica de la Organización con base en sus artículos 1 y 55. Me voy a centrar en los previstos en los artículos 51 y 42 de la Carta. 

La legítima defensa

El artículo 51 de la Carta establece el derecho de legítima defensa en los siguientes términos:

“Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales

 Y es suficiente su lectura para poder apreciar que el derecho de legítima defensa no es absoluto, sino que está condicionado a que exista un presupuesto; y, además, su ejercicio tiene determinados límites.

2. El presupuesto para que un Estado pueda ejercer la legítima defensa es que sufra “un ataque armado” de otro Estado; esto es, que sea víctima de una violación de la Carta de las Naciones Unidas por ese otro Estado, dado que la Carta prohíbe en general el empleo de la fuerza armada. De lo que se derivan dos consecuencias importantes, puestas de relieve por el Tribunal Internacional de Justicia en su Sentencia de 1986 en el asunto Nicaragua c. Estados Unidos:

 – En primer lugar, por “ataque armado “ debe entenderse que se ha producido un ilícito uso de la fuerza contra el territorio del Estado, desde el caso extremo de una guerra de agresión a otros ataques armados de menor intensidad y duración, como antes se ha visto, siempre que posean una cierta entidad. Pues como ha señalado a contrario el Tribunal Internacional de Justicia en el asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra ésta, no cabe entender que constituya un ataque armado, como exige el artículo 51 de la Carta, “ un simple incidente de fronteras “, cuando las fuerzas armadas penetran en el territorio de otro Estado, intercambias disparos y luego se retiran. Y otro tanto cabría decir de un tipo de incidentes muy frecuente, los navales, cuando los navíos de guerra o vigilancia de un Estado capturan un buque con pabellón de otro que faena sin autorización en las aguas sometidas a su soberanía o jurisdicción. 

   Aunque tras decir esto debe hacerse una cautela: que sería erróneo minimizar los “incidentes de frontera” y los navales. Pues como evidencia la práctica, en muchos casos sólo son el prólogo, buscado de propósito, para un ataque armado. Y, cuando tales incidentes se reiteran o se intensifican en atención al número de combatientes, en una situación de conflicto entre dos Estado, en realidad, adquieren otra entidad y pasan a ser verdaderos “ataques armados”. 

– En segundo término, la necesidad de que se de este presupuesto ha hecho que ni en la Carta ni en el derecho consuetudinario general sea lícita la legítima defensa preventiva. Esto es, la reacción armada frente a una amenaza de uso de la fuerza por otro Estado, o un peligro potencial para su seguridad. Como fue el caso del ataque de Israel en 1981 a las instalaciones nucleares iraquíes de Osiraq aun antes de que entraran en funcionamiento, lo que fue objeto de una condena por parte del Consejo de Seguridad. Y no cabe aceptarla pues ello equivaldría a admitir que el Estado que reacciona es quien determina, unilateralmente, la gravedad y el riesgo que esa amenaza supone y si es o no conforme con la Carta. Lo que no sólo abriría la puerta a apreciaciones puramente subjetivas, de un Estado o un grupo de Estados, sino que quedaría en entredicho o soslayaría la responsabilidad que la Carta atribuye al Consejo de Seguridad en materia de paz y seguridad internacionales. Sin que pueda olvidarse, además, que la reacción preventiva, en el caso de ciertas Potencias, puede entrañar no el uso de cualquier arma sino del arma atómica. El presupuesto insoslayable es, pues, que se haya producido un ataque armado por otro Estado, no que exista una amenaza de uso de la fuerza.

En cuanto a los requisitos para el ejercicio de la legítima defensa, el artículo 51 de la Carta pone de relieve con claridad dos elementos entre si relacionados: que es tanto una medida provisional como subordinada al Consejo de Seguridad. Y, en tercer lugar, para ser legítima, ha de ser una medida proporcionada.

 – Es provisional y subordinada, porque si bien constituye una reacción unilateral contra el ataque armado de otro Estado, quien ejerce la legítima defensa ha de informar de inmediato al Consejo de Seguridad para que este asuma su responsabilidad en materia de paz y seguridad y, en consecuencia, debe cesar cuando el Consejo adopte medidas colectivas en el marco del Capítulo VII de la Carta. 

 – Esta es la secuencia prevista en el artículo 51. Aunque cabe observar que, en la práctica, la provisionalidad de la legítima defensa está condicionada por la capacidad del Consejo de Seguridad para afrontar la situación y decidir una acción colectiva. Lo que exige una mayoría favorable en el Consejo de Seguridad, incluido el voto de los cinco Miembros permanentes, lo que no siempre es facil de lograr cuando uno de ellos apoya políticamente al Estado que realizó el ataque armado. Por lo que no ha sido infrecuente que este órgano, en un primer momento, no decida una acción colectiva, sino que se limite a adoptar una Resolución instando a los Estados en conflicto que suspendan cualquier acción armada. Con la consecuencia última de que, si la Resolución del Consejo de Seguridad no es aceptada por el Estado que realizó el ataque armado contra el que se reacciona, o por ambos Estados en conflicto, existe una evidente posibilidad de que continúe durante cierto tiempo el uso de la fuerza.

  – Por último, la legítima defensa ha de ser proporcionadas a su finalidad, esto es, para reaccionar mediante el uso de la fuerza frente al un ataque armado de otro Estado que viola la Carta de la Organización de las Naciones Unidas Lo que implica, según ha declarado el Tribunal Internacional de Justicia en su Sentencia de 1986 en el asunto Nicaragua c. Estados Unidos que el Derecho internacional requiere tanto su necesidad, esto es, que no sea posible recurrir a otra medida alternativa que no implique el uso de la fuerza, como su proporcionalidad en sentido estricto. Dicho en otros términos: la legítima defensa es una reacción inmediata para rechazar un ataque armado, pero no permite continuar las hostilidades ni extenderlas más allá de esta finalidad. Por ejemplo, invadiendo a su vez el territorio del Estado agresor o buscando otras finalidades políticas.

 – Esta exigencia de proporcionalidad, sin embargo, suscita un problema adicional, no respecto a los fines sino en relación con los medios que pueden emplearse para la legítima defensa. Pues como antes se ha dicho, no cabe olvidar que ciertos Estados detentan el arma atómica y, por tanto, cabe preguntarse si es legítimo el empleo de tales armas por el Estado que reacciona frente a un ataque armado de otro. Y aun cuando esta pregunta le fue plantea al Tribunal Internacional de Justicia en el dictamen consultivo de 1996 sobre la amenaza o el empleo de las armas nucleares, desgraciadamente no tenemos una respuesta precisa en Derecho, pues el Tribunal se limitó a afirmar que no podía “pronunciarse definitivamente sobre si la amenaza o el empleo de las armas nucleares sería lícito o ilícito en circunstancias extremas de legíma defensa, en las que corriera peligro la propia supervivencia del Estado “. 

 Esta ausencia de respuesta quizás sea consecuencia de las distintas situaciones posibles, ya que sólo uno de los Estados en conflicto, o los dos, puede detentar el arma nuclear. Y tratando de superar este silencio, si eliminamos el caso de un ataque armado por un Estado que no tiene el arma nuclear contra otro que la tenga, pues es militarmente improbable, nos queda el segundo supuesto, que los dos Estados dispongan del arma atómica. Pero la respuesta sobre la licitud del empleo, a mi entender, también ha de ser negativa si uno de ellos sólo emplea armas convencionales en el inicial ataque armado; pues la respuesta mediante el arma atómica sería sin duda excesiva o desproporcionada, en atención al medio utilizada. De suerte que el empleo sólo podría considerarse lícito en la hipótesis más extrema, un inicial ataque atómico con el que se pusiera en peligro “ la propia supervivencia del Estado”, por emplear la expresión utilizada por el Tribunal Internacional de Justicia en su dictamen consultivo de 1996. 

Por último, es de destacar que el artículo 51 de la Carta no sólo reconoce la legítima defensa individual, sino la colectiva. Regulándose seguidamente en los artículos 52 a 54 de su Capítulo VIII los llamados “Acuerdos regionales “ en materia de paz y seguridad.

– Este fenómeno no es nuevo, pues ya vio la luz en el periodo de la Sociedad de Naciones, donde proliferaron los acuerdos bilaterales de asistencia y seguridad mutua y las ententes regionales con igual finalidad, al calor de una idea entonces aceptada: que cuantos más acuerdos de esta naturaleza existieran, menor sería el riego de guerra. A lo que cabe agregar otra razón, la crisis del sistema general de seguridad colectiva del Pacto, que llevó a pensar en una estructura puramente regional de la Sociedad de Naciones en esta materia. 

  – Tras la creación de la ONU, puede estimarse que el Tratado interamericano de asistencia recíproca de 1947, junto con los artículos 24 y 25 de la Carta de la OEA, ha continuado esta tendencia en el continente americano. Pero el fenómeno de la “ guerra fría “ a partir de 1948 y la oposición entre la URSS y los demás Miembros permanentes en el Consejo de Seguridad, impulsó un tipo de acuerdos regionales con fundamento en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas que presentan otras características. De un lado, el estar vinculados a ese antagonismo entre bloques y, de otro, contar con una organización militar que tiene bajo su mando fuerzas armadas y controla instalaciones y medios logísticos. El primero, con una dimensión exclusivamente europea, fue la Unión Europea Occidental, creada mediante el Tratado de Bruselas de 1948; un año más tarde, en 1949 y con una base más amplia puesto que incorporaba a los Estados Unidos y Canadá, la Organización del Tratado del Atlántico Norte; y, finalmente, respecto al bloque de Estados encabezados por la Unión Soviética, la Organización militar del Pacto de Varsovia en 1955, ya desaparecida.

– Ahora bien, aunque estos acuerdos en los que se plasma el derecho de legítima defensa colectiva tengan características específicas, en nada modifican el régimen jurídico que hemos examinado respecto a la individual. De suerte que, dejando a un lado el requisito de proporcionalidad, ha de reiterarse que la legitima defensa colectiva es también provisional y, además, está subordinada al Consejo de Seguridad, un extremo que se reitera en el artículo 53 de la Carta. Subordinación que puede comprobarse en los artículos 5 a 7 del Tratado de la OTAN, donde se establece que el Consejo de Seguridad será informado de las medidas de legitima defensa adoptadas en caso de un ataque armado y que éstas sólo duraran hasta que el Consejo adopte las medidas oportunas. Subrayando el artículo 7 que lo previsto en dicho Tratado no afecta en manera alguna “ la responsabilidad primordial del Consejo de Seguridad en el mantenimiento de la paz y seguridad “. Unos datos que han de tenerse presente cuando se examine la acción armada de la OTAN en Kosovo. 

La acción colectiva de la ONU en el marco del Capítulo VII de la Carta

El segundo supuesto en el que la amenaza y el uso de la fuerza es conforme con los principios y propósitos de las Naciones Unidas es el de las acciones colectivas que, bajo autorización del Consejo de Seguridad, pueden emprender sus miembros frente a un acto de agresión. Esto es, cuando la fuerza armada se ejerce en el marco de la seguridad colectiva, como sanción en nombre de la comunidad internacional contra el Estado que viola la Carta. A este fin, en un primer momento se describirá muy brevemente cómo funciona el mecanismo de seguridad colectiva del Capítulo VII de la Carta y, seguidamente, se hará referencia a su aplicación en la práctica, indicando cuales han sido las líneas principales de ésta. 

2. Para conocer cuál es el funcionamiento del sistema de seguridad colectiva previsto en el Capítulo VII de la Carta, es suficiente tener en cuenta cuatro elementos básicos, que permiten apreciar sus luces y sus sombras:

  – El primero, ya indicado, es la función esencial que en esta materia corresponde que corresponda al Consejo de Seguridad. En efecto, frente a una tensión o un conflicto entre Estados, el Consejo puede recomendar procedimientos de arreglo pacífico, conforme al Capítulo VI de la Carta. Lo que supone llevar a cabo una función preventiva del uso de la fuerza. Pero si se produce “una amenaza para la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión “, el Consejo de Seguridad puede, según el artículo 39, hacer recomendaciones o decidir qué medidas coercitivas han de ser aplicadas, tanto las que no entrañan el uso de la fuerza del artículo 41 o las que requieren el uso de fuerzas aéreas, navales o terrestres, conforme al artículo 42. Es decir, el uso de la fuerza armada. Con la particularidad de que las decisiones del Consejo son obligatorias y, además, le corresponde determinar si estas acciones militares serán ejercidas por todos los Miembros o por alguno de ellos; debiendo todos prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas decididas por el Consejo. 

  – Este sistema, sin duda, constituye un progreso en la evolución del Derecho internacional y merece una valoración muy positiva. Pero junto a las luces también existen sombras. La primera es, como ha señalado A. Remiro Brotons, que el Consejo de Seguridad no es un órgano que aprecie objetivamente una situación y se limite, como los órganos jurisdiccionales, a aplicar el Derecho, sino que es un órgano político y, por tanto, condicionado por las opciones políticas, en ocasiones muy diversas, de sus miembros. A lo que se agrega el peso que las Grandes Potencias, como miembros permanentes, tienen en todo momento en el Consejo de Seguridad, dado que disponen del llamado “derecho de voto “. Esto es, que voto negativo de una de ellas impide que se adopte cualquier Resolución. Como hizo la URSS en el periodo 1945-1960 en más de cien ocasiones y, más tarde, lo ha hecho Estados Unidos, pues entre 1965 y 1990 lo ha utilizado más de 70 veces. 

 De este modo, ciertos supuestos de uso de la fuerza, como el conflicto armado entre Irak e Irán iniciado en 1980 o la invasión por Argentina de las Islas Malvinas en 1982, sólo dio lugar a resoluciones solicitando la retirada de las fuerzas y recomendando un arreglo del conflicto, que fueron desoídas, sin que el Consejo de Seguridad adoptase ninguna otra medida ulterior. Y en otros casos, operó el veto del Miembro permanente del Consejo de Seguridad que había usado ilegítimamente la fuerza armada, como fue el caso de la URSS al intervenir militarmente en Afganistán en 1979 o de Estados Unidos, tanto en relación con el bombardeo de Trípoli y Bengazi en Libia, en 1986 o la intervención militar en Panamá de 1989. Pero esta situación, como veremos más adelante, cambia a partir del final de la “ guerra fría”.

 – A lo que se agregan otras dos sombras del sistema, respecto a las que me limitaré a una simple alusión. La primera es que, como consecuencia del enfrentamiento entre los dos bloques, nunca se hicieron realidad las previsiones de la Carta que hubieran hecho posible que los Estados Miembros pusieran a disposición del Consejo de Seguridad contingentes nacionales de fuerzas armadas mediante “convenios especiales” (artículo 43) y contar con un Estado Mayor que, subordinado al Consejo, tendría a su cargo la “dirección estratégica” de esas fuerzas armadas (artículo 47). La segunda, radica en la financiación tanto de las acciones colectivas que se emprenden a partir de 1990 como antes de las llamadas “operaciones para el mantenimiento de la paz “ en ciertos países (Palestina, Chipre, por ejemplo) que implican unos costes muy elevados. Con la consecuencia de que, ante la insuficiencia de las previsiones de la Carta (artículo 50) respecto a las primeras y las reticencias de algunos Estados frente al pago de las segundas con cargo al presupuesto de la ONU, han sido los Estados más desarrollados los que de ordinario han participado en esas acciones y operaciones y sufragado lo gastos. 

La práctica de la ONU en materia de paz y seguridad

1. Paso ahora al último punto, la práctica de las Naciones Unidas en materia de paz y seguridad, en cuyo examen pueden distinguirse dos periodos desiguales en extensión: el primero, que va de 1946 a 1990, coincide con el periodo de la “guerra fría”. El segundo, es el de la pasada década. Y como anticipé, no voy a analizar los diferentes casos de uso de la fuerza, que han sido muchos, sino sólo las líneas generales de la práctica.

2. En cuanto al primer periodo, ya conocemos su característica general: la imposibilidad del Consejo de Seguridad, por el enfrentamiento entre los dos bloques y el veto de uno de sus miembros permanentes, de asumir su responsabilidad en esta materia.

– De este modo, se registra una crisis del sistema de seguridad colectiva establecido por la Carta de las Naciones Unidas que va desde los inicios de su funcionamiento hasta 1990. Como se evidencia desde el primer conflicto armado de gravedad, la guerra de Corea de 1950, en el que el Consejo de Seguridad, pese a declarar que la invasión de Corea del Sur por tropas de Corea del Norte constituía un “quebrantamiento de la paz “, se limitó a adoptar, pese a la ausencia de la URSS del Consejo, lo que entraña una ilegalidad, una recomendación, no obligatoria para los miembros, solicitando que éstos prestaran asistencia al Estado invadido “ para repeler el ataque armado y restaurar la paz y seguridad internacionales “. Lo que se llevó a cabo bajo la égida de los Estados Unidos, preocupado de las consecuencias para el bloque occidental de una acción militar que estaba apoyada por el Gobierno de Pekin. 

 -Pero la crisis del sistema se agravó con una importante alteración de las competencias de los órganos de la ONU. Pues la Asamblea General, a partir de la Resolución 377 (V) y a iniciativa de Estados Unidos, se atribuyó la facultad de sustituir al Consejo de Seguridad en materia de paz y de seguridad, adoptando recomendaciones tanto respecto a la intervención de los Estados Miembros como para operaciones de mantenimiento de la paz. Desplazamiento del Consejo de Seguridad a la Asamblea General que determinó que el artículo 42 de la Carta, donde se habia previsto una acción colectiva de carácter armado por decisión del Consejo, quedase inédito hasta la década de 1990. Pues sólo se llegó, de un lado, a la adopción de sanciones económicas contra Rhodesia y a un embargo de armas a Sudáfrica y, de otro, en una ocasión, a autorizara a Gran Bretaña a interceptar los buques en alta mar incluso usando la fuerza para detener los suministros de petróleo a Rhodesia. 

3. En el segundo periodo, los datos políticos determinantes son la desaparición de la URSS y del bloque socialista, la necesidad de ayuda económica de Rusia por parte de los Estados occidentales, así como un cierto desinterés de la República Popular China más allá de su desarrollo económico. Lo que indudablemente facilitaba el consenso entre los miembros permanentes y posibilitaba que el Consejo de Seguridad pudiera asumir sus funciones.

– En suma, existe un nuevo clima político en el cual Estados Unidos asume un protagonismo decisivo al haber desaparecido su oponente tradicional, la URSS; y, también, aunque se trate de una apreciación política, un protagonismo excesivo. Pues a la luz de algunos casos recientes cabe pensar que no sólo impulsa el Consejo de Seguridad en ciertos casos o lo paraliza en otros, sino que con la crisis de Kosovo ha abierto una tercera via: la de utilizar el Consejo de Seguridad para que este convalide las soluciones previamente alcanzadas en otras instancias, cuando no era posible lograrlo en el Consejo. 

– Pues bien, los efectos de la nueva situación pudieron apreciarse en el caso de la invasión de Kuwait por Irak de 1970, donde por primera vez el Consejo de Seguridad autoriza el empleo de “todos los medios necesarios” frente a Irak, esto es, incluida la fuerza armada, “para restablecer la paz y seguridad internacionales en la región”. Y tras la denominada “guerra del Golfo”, el Consejo de Seguridad decidió intervenir en el conflicto armado de Yugoslavia en 1992, con diversas medidas; en América, lo ha hecho en Haití, acordando un bloqueo naval; al igual que en Africa (Libia, Sudan, Liberia, Somalia, Ruanda), adoptando sanciones económicas junto a otras medidas, incluidas operaciones para el mantenimiento de la paz. Con la particularidad de que en dos casos (la antigua Yugoslavia y Ruanda), el Consejo de Seguridad ha decidido la creación de Tribunales penales internacionales para sancionar las violaciones del Derecho internacional humanitario y otros crímenes graves. 

– Esta tendencia hacia el fortalecimiento de la actividad del Consejo de Seguridad fue impulsada por el entonces Secretario General de la ONU, Boutros-Ghali, en varios documentos, a partir de su “Programa de Paz” de 1992. Donde el Secretario General puso de relieve que la intervención de las Naciones Unidas en las crisis internacionales tenia que cubrir, al menos, cuatro objetivos: la diplomacia preventiva, para evitar y controlar conflictos existentes; el establecimiento de la paz, mediante la solución pacifica de los conflictos; el mantenimiento de la paz, con la presencia de fuerzas que hicieran imposible reanudar un conflicto y, por último, la consolidación de la paz, mediante distintas medidas económicas y de otra índoles que permitieran garantizar la paz lograda. Un programa ciertamente ambicioso en el que destacan, al menos dos puntos:

– De un lado, que el Consejo de Seguridad, caso de decidir acciones armadas, debía establecer los mecanismos oportunos para controlar la ejecución de tales acciones por los Estados miembros. Lo que sin duda refleja la experiencia de la “ Guerra del Golfo”, realizada bajo la dirección de los Estados Unidos. Y esta propuesta, que el Secretario General hizo efectiva el caso de la intervención en Somalia, tal vez fue la causa de que Estados Unidos vetase la reelección de Boutros Ghalien 1996.

– De otro lado, que la intervención armada no siempre era suficiente, pues en muchos casos el conflicto armado generaba una crisis del Estado afectado y, para superarla, era necesaria la presencia de fuerzas no sólo militares sino también civiles (policía), así como la cooperación de las organizaciones humanitarias. Lo que pone de relieve la complejidad de aspectos que deben cumplir las “operaciones para el mantenimiento de la paz” llamadas “de la segunda generación”, a diferencia de las anteriores, que sólo estuvieron encaminadas a introducir unas fuerzas de interposición entre los combatientes y a vigilar el cumplimiento de una tregua, como en los casos de Palestina y Chipre.

Madrid, abril de 2000