I. Introducción: de la fragmentación normativa a la tutela efectiva

Las llamadas telefónicas no solicitadas con finalidad comercial constituyen uno de los ámbitos más conflictivos de la protección jurídica del consumidor contemporáneo. El problema no deriva de la ausencia de regulación, sino de la aplicación fragmentada de normas concurrentes, de la externalización masiva del telemarketing y de la dificultad probatoria que afronta el destinatario de la llamada. Y, con ello, se atenta contra la protección del consumidor.

Desde un punto de vista formal, en el ordenamiento jurídico español existen garantías suficientes para evitar las llamadas telefónicas no solicitadas. Un sistema que tiene el problema de que es fragmentario, cuya comprensión exige la integración entre cuatro bloques normativos:

(i) El derecho sectorial de telecomunicaciones.
(ii) La disciplina del tratamiento de datos personales.
(iii) El control de las prácticas comerciales desleales.
(iv) La regulación de los servicios de atención a la clientela introducida por la Ley 10/2025, de 26 de diciembre.

Esta última norma ha generado expectativas en esta materia, pero su efecto es meramente indirecto: el objeto de la regulación es, como he señalado en otro momento, la ordenación de los servicios de protección de la clientela y, en este contexto, impide que estos servicios de queja sirvan como canal de comercialización y obliga a una trazabilidad de las quejas.

Pero el marco normativo de la prohibición de las llamadas no deseadas está en el Reglamento General de Protección de Datos y en la Ley 11/2022, General de Telecomunicaciones. La primera norma es aplicable porque se usan datos personales (el número telefónico y otros complementarios) y la segunda porque la llamada telefónica supone un ámbito regulado en la Ley General de Telecomunicaciones. Ambas normas han recibido, además, una interpretación constante de la Agencia Española de Protección de Datos.

II. La Ley 10/2025: función estructural en la protección del consumidor

Como acabo de señalar, la Ley 10/2025 es indirecta pero importante. Los aspectos que conviene tener presentes para saber qué se debe hacer son los siguientes.

1. La atención a la clientela como ámbito jurídicamente delimitado

Para prevenir los excesos que se producían con los servicios de atención al cliente, la Ley 10/2025 establece una regulación que pasa por la articulación de parámetros mínimos obligatorios de calidad, accesibilidad y trazabilidad de los servicios de atención a la clientela. A ello me he referido en otra ocasión.

No regula el marketing directo, sino que garantiza la interacción del consumidor con la empresa prestadora de los servicios (solo algunos) en relación con la formulación de consultas, quejas, reclamaciones o incidencias. Lo que pretende la norma es crear una “burbuja” que impida transformarse en un espacio de captación comercial aprovechando la llamada, y menos aún que se condicione la resolución del conflicto a la aceptación de una oferta comercial.

Con ello, también se impide que, a través de las llamadas de seguimiento, se puedan realizar prácticas comerciales no deseadas. Esto es, hacer telemarketing que, en el contexto de la actuación de los servicios de atención al cliente, está prohibido.

Todos estos aspectos están recogidos en el artículo 16.2 de la Ley, que dispone lo siguiente:

«No podrá aprovecharse la formulación de consultas, quejas, reclamaciones o incidencias para realizar ofertas comerciales de bienes o servicios, salvo que el propio consumidor lo solicite o que la oferta esté directamente relacionada con la resolución planteada y suponga una mejora objetiva para aquel».

Este precepto no regula el marketing directo, pero impide jurídicamente que la venta se camufle como atención, cerrando uno de los principales mecanismos de elusión del régimen general de las llamadas comerciales.

2. Prestación diferenciada

Precisamente por ello, el servicio de atención al cliente está diferenciado del resto de la actuación de la empresa de servicios afectada por la norma. El artículo 16 de la Ley 10/2025 consagra el principio de prestación diferenciada de la actividad de atención a la clientela y establece que:

«El servicio de atención a la clientela deberá estar claramente identificado y diferenciado de las otras actividades de la empresa, de manera que la clientela pueda identificar claramente que este servicio tiene como finalidad resolver consultas, quejas, reclamaciones o incidencias».

3. La vía de protección del consumidor

Si la llamada no deseada se produce en el marco de la actuación de los servicios de atención al cliente, la vía de denuncia pasa por la legislación de protección al consumidor, ya sea a través de los procedimientos sancionadores, ya sea a partir de los procedimientos judiciales civiles.

III. La Ley General de Telecomunicaciones: el derecho a no recibir llamadas comerciales no deseadas

El derecho a no recibir llamadas comerciales no deseadas está recogido de forma clara en el artículo 66.1.b) de la Ley 11/2022, General de Telecomunicaciones, que reconoce el derecho del usuario final de telecomunicaciones, esto es, cualquier persona, a:

«No recibir llamadas no deseadas con fines de comunicación comercial, salvo que exista consentimiento previo del usuario».

Es un derecho de naturaleza autónoma, en donde la posibilidad de hacer llamadas comerciales está prohibida y el permiso para realizarla es una carga que recae en quien lo realiza.

Esta regla se complementa con otra que afecta a cómo se identifican este tipo de llamadas para evitar cogerlas o para bloquearlas. El artículo 66.1.k) reconoce el derecho a:

«No recibir llamadas comerciales efectuadas desde numeración que no permita identificar la identidad del llamante».

La ocultación o falseamiento del número constituye, por tanto, una infracción independiente, con relevancia propia desde la perspectiva del derecho de las telecomunicaciones.

IV. RGPD y LOPDGDD: licitud del tratamiento, oposición y exclusión publicitaria

Toda llamada comercial implica un tratamiento de datos personales y, por ello, el núcleo normativo más relevante en relación con las llamadas no deseadas proviene de este bloque. El punto de arranque está constituido por el artículo 6 del RGPD, que exige una base jurídica válida para realizar llamadas de telemarketing, lo que requiere el consentimiento.

En la normativa española existe, además, la posibilidad de oponerse al marketing directo, concretamente en el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/2018, que establece que:

«Será lícito el tratamiento de datos personales que tenga por objeto evitar el envío de comunicaciones comerciales a quienes hubiesen manifestado su negativa u oposición a recibirlas».

Asimismo, el artículo 23 impone a quienes pretendan realizar comunicaciones de mercadotecnia directa el deber de consulta previa de los sistemas de exclusión publicitaria y la obligación de excluir del tratamiento los datos de quienes hayan manifestado su oposición.

V. La Lista Robinson como mecanismo de exclusión publicitaria: fundamento, alcance y límites

El contenido anterior se ve reforzado por la existencia de instrumentos de exclusión publicitaria generalizada frente a las comunicaciones comerciales no solicitadas, siendo la denominada Lista Robinson el instrumento más conocido.

La Lista Robinson constituye una manifestación anticipada y general del derecho de oposición al telemarketing, de tal manera que constituye un ejercicio del derecho de oposición que, en términos generales, debe ser atendido.

Esta eficacia deriva de que la propia ley obliga a que se consulte con carácter previo si el usuario final de telecomunicaciones se ha inscrito en alguno de los sistemas de exclusión. De acuerdo con la Circular 1/2023, de 26 de junio, sobre la aplicación del artículo 66.1.b) de la Ley 11/2022, General de Telecomunicaciones, este deber es obligatorio y será objeto de revisión en el momento en que se presente una denuncia.

La llamada a un número inscrito en estas listas supone un indicio objetivo de infracción doble: por la llamada y por no haber realizado la comprobación que exige la ley. No cabe aquí ninguna alegación de desconocimiento ni de externalización.

VI. La denuncia ante la AEPD

La denuncia ante la Agencia Española de Protección de Datos es, en este sentido, el instrumento más relevante que tiene el ciudadano para luchar contra estas llamadas publicitarias no deseadas.

La AEPD actúa tomando en consideración tres reglas fundamentales: la carga de la prueba del consentimiento recae en el anunciante; es irrelevante la externalización; y constituye prueba de la falta de consentimiento la inscripción en alguno de los sistemas de exclusión publicitaria.

Desde un punto de vista procedimental, la denuncia debe incluir el número de teléfono desde el que se hace la llamada y una descripción razonable de los hechos. Aunque formalmente se dirige contra quien realiza la llamada, la imputación final recaerá en el anunciante.

VII. Consideración final: efectividad y aplicación práctica del sistema

El sistema previsto en las normas ofrece un abanico de instrumentos que, desde un punto de vista teórico, proporcionan una protección suficiente al usuario de los servicios de telecomunicaciones frente a las llamadas publicitarias no deseadas.

Ahora bien, desde un punto de vista práctico, resulta compleja su utilización y la protección no es suficientemente efectiva. La vía de consumo presenta dificultades generales y la que parece más adecuada es la de la Agencia Española de Protección de Datos, especialmente porque la denuncia puede presentarse por vía electrónica.

No obstante, desde la perspectiva del usuario final, la AEPD debería realizar un esfuerzo didáctico adicional para facilitar el ejercicio efectivo de los derechos, evitando que los obstáculos formales conviertan la tutela jurídica en un mecanismo inoperante. El formulario disponible en la web de la AEPD y los pasos exigidos requieren un conocimiento superior al de la media de la ciudadanía que recibe este tipo de llamadas. Tampoco se han desarrollado campañas de concienciación suficientes que expliquen qué hacer y qué datos deben conservarse para que la reclamación prospere.