Declaración responsable y comunicación previa

Origen y marco normativo

Declaración responsable y comunicación previa son dos modalidades de intervención en las actividades que tienen su origen y la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 123/2006, de 12 de diciembre, de los servicios en el mercado interior, que se ha introducido de forma estable en nuestro ordenamiento a través de la normativa de transposición y en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Su finalidad es que el particular comunique a la Administración no solo los datos e informaciones que exija la norma, sino también la voluntad de realizar una actividad concreta. Esta modalidad de intervención suele operar sobre actividades en las que se pretende ganar eficacia en el control, sin que por ello se resienta el interés general, porque las potestades administrativas se ejercen a posteriori, una vez iniciada la actividad.

Conviene advertir desde el principio que ambas figuras aparecen dibujadas «a retazos» en la Ley: el artículo 69 no contiene todas las peculiaridades que delimitan su forma de presentación ni las posibilidades de intervención de la Administración. Es una consecuencia lógica de que cada declaración se conecta con ámbitos de actividad muy distintos; por ello, la estructuración del procedimiento, la documentación exigible, los límites y los efectos se completan en la normativa sectorial correspondiente. 

Las dos figuras del artículo 69

El artículo 69 de la Ley 39/2015 recoge dos figuras: la comunicación (tradicionalmente llamada comunicación previa) y la declaración responsable. Las definiciones legales permiten fijar con claridad la diferencia de partida.

DEFINICIONES LEGALES Comunicación. Documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. Declaración responsable. Documento suscrito por un interesado en el que este manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Una finalidad común: el control a posteriori

Las dos figuras comparten un rasgo esencial: la falta de intervención administrativa previa al inicio de la actividad. El procedimiento no se orienta a un acto final de autorización, sino que concluye con la comunicación de los datos o, en su caso, con la verificación de la información aportada por el particular. El centro de gravedad del control se desplaza del momento previo al momento posterior.

Dos lógicas distintas de control

Que compartan la lógica del control a posteriori no las hace iguales. La diferencia se aprecia mejor situando cada figura en la clasificación doctrinal de las técnicas de comunicación.

La comunicación se corresponde con la comunicación previa sin control caso a caso: lo razonable es que la norma sectorial no prevea procedimientos de control vinculados a la presentación de cada comunicación. Su finalidad esencial es que la Administración obtenga información, sin perjuicio de que conserve las facultades de inspección y control propias de la actividad.

La declaración responsable, en cambio, se sitúa en la comunicación con control represivo: aunque el particular puede iniciar de inmediato su actividad, la intensidad del control es mayor, porque este se activa en el mismo instante del inicio. Sigue siendo una fuente de información, pero su función primordial es otra: generalizar el control en el momento inicial del ejercicio, lo que la aproxima a la autorización tradicional.

DOS EJEMPLOS PARA FIJAR LA DISTINCIÓN Comunicación: el titular de un comercio ya en funcionamiento comunica a la Administración el cambio de titularidad del establecimiento. La Administración queda informada; no abre, por ese solo hecho, un control individualizado. Declaración responsable: para abrir un pequeño establecimiento, el interesado declara que cumple los requisitos técnicos y de seguridad y que dispone de la documentación que lo acredita. Puede iniciar la actividad de inmediato, pero la Administración puede comprobar lo declarado desde ese mismo momento.

La ausencia de resolución administrativa

De lo anterior debe resaltarse que las declaraciones responsables no necesitan ningún acto de aprobación de la autoridad competente para ser eficaces. Presuponen un derecho previo al ejercicio de la actividad que no precisa de comprobación anterior. Por ello, los instrumentos que habitualmente sirven para demorar el comienzo de la actividad -la inscripción en registros o el otorgamiento de una ratificación administrativa- no pueden emplearse en este ámbito: la eficacia se produce con la propia presentación.

Las consecuencias de la inexactitud

La contrapartida de esta confianza inicial es la responsabilidad del declarante. El artículo 69.4 de la Ley 39/2015 establece que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información incorporada a una declaración responsable o a una comunicación —o la no presentación de la declaración, de la documentación requerida o de la comunicación— determina la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Cuando la Administración constata el incumplimiento, la consecuencia puede ir más allá: la restitución de la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o ejercicio del derecho o al inicio de la actividad, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante el período de tiempo que determine la ley, conforme a las normas sectoriales de aplicación.

Idea-fuerza

Ambas figuras desplazan el control administrativo del momento previo al posterior. La comunicación informa; la declaración responsable, además, traslada al particular la afirmación de que cumple los requisitos y abre un control que puede activarse desde el primer instante. Ninguna exige resolución previa; ambas comprometen la responsabilidad del declarante (artículo 69.4).