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Derecho administrativo

Corrupción y contratación pública. Enseñanzas para la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público

por Julio González García | Jul 6, 2025

corrupción y contratación publica
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Al parecer, un comité de la Cámara de Representantes de EEUU se ha pronunciado a favor de apoyar los esfuerzos del secretario de Estado para alcanzar un compromiso diplomático entre Marruecos y España sobre el futuro de Ceuta y Melilla. Lo de menos es saber qué es exactamente lo que está haciendo ese sujeto. Lo realmente preocupante es que estamos en la antesala de un grave problema, aumentado por la prometida venganza de EEUU por la actitud de España con ocasión de la actual guerra del golfo Pérsico.
Forzoso es comenzar por aceptar que la relación con el reino alauita es aparentemente correcta, pero está plagada de tumores, históricos y presentes, por más que el observador quiera y deba apartar todos los apriorismos negativos que entran en el análisis, pero la realidad es la que es y no ofrece motivos para el optimismo. Hay un primer punto que es obligado destacar: aun aceptando que Trump es un tipejo indeseable, es un grave error buscar el enfrentamiento con él, y, de paso, con USA, con el objetivo prioritario de presentarse ante la izquierda española – y Europea, según delira Sánchez - como máximo adalid del pensamiento progresista y de la gallardía ante el imperialismo belicista.
Las consecuencias son fácilmente previsibles, y ahí tenemos la amenaza de supresión de las bases norteamericanas en España, cosa que la progresía de salón, y algunos más de los socios de Sánchez, consideran una gran noticia, sin reparar en que el gran beneficiado puede ser Marruecos, a cuyo territorio pueden ir a parar las bases con todo lo que eso comporta, lo cual no se limita a la pérdida de unos “inquilinos”, sino que va mucho más allá, alterando gravemente la defensa de los intereses españoles.
Pero Sánchez, agobiado por las encuestas desfavorables, tenía que buscar en el baúl recursos propagandísticos y uno era el del “no a la guerra”, que irá acompañado, de aquí a las elecciones generales, del grito “OTAN no, bases fuera”, que estuvo en boga a comienzos de los 80. La probada frivolidad del actual PSOE y su jefe no detendrá el dislate, pues ningún precio para España es demasiado alto si se trata de los intereses electorales inmediatos.
Me he referido a uno más de los disparates sanchistas, pero el tema de estas notas es la relación con Marruecos. Para la mayoría de los españoles (datos del Real Instituto Elcano) Marruecos es la más grave amenaza exterior de España, muy por encima de Rusia que, en su caso, es un problema que España comparte con toda Europa en tanto que el marroquí es estrictamente español, y si la detección de la opinión se centra en Ceuta o Melilla o, incluso, en Canarias, el nivel de preocupación es mucho mayor.
A la gravedad estratégica de buscar el enfrentamiento con USA ( y con Israel) se suma la baja reacción ante hechos ya acaecidos, como han sido las invasiones incontroladas de inmigrantes ayudados por la Administración marroquí, los apresamientos injustificados de pesqueros españoles, la falta de respeto a las aguas territoriales españolas (determinadas por las Islas Canarias), y la frecuencia con la que diferentes voceros marroquíes se jactan de que el crecimiento demográfico de sus nacionales en España es un arma cargada de futuro, crecimiento que, además, sufraga en buena parte el sistema de seguridad social español.
Mientras que eso sucede, Marruecos anuncia sus proyectos de hacerse con las riquezas que atesora el suelo marino en las aguas cercanas a las Canarias y al Sahara Occidental, al que España ha abandonado a su suerte, indiferente a los intereses de sus habitantes, muchos de los cuales son, además, españoles. La tesis marroquí de que las grandes riquezas minerales que se encuentran en esas aguas le “pertenecen”, pretensión que carece de base tanto geográfica como histórica, es vista con mucha comprensión por USA, que, por supuesto, confía en beneficiarse antes o después de las políticas marroquíes de hechos consumados.
Entre tanto, España se limita a protestar, pero sin dar paso alguno en defensa de sus derechos, ya sea por temor al enfrentamiento abierto con Marruecos, ya por no contrariar al Gran Hermano yanqui, al que, paralelamente, Sánchez se permite chulear de cara a la galería, a la vez que su Gobierno, por boca del impresentable Ministro de Asuntos Exteriores, aumenta la marca de sandeces históricas asegurando que no hay ninguna razón para temer consecuencias negativas derivadas de las prohibiciones de uso de las bases de Rota y Morón. Para troncharse de risa.
Da vértigo la facilidad con la que España parece olvidar cómo las gasta Marruecos, y no por su gallardía bélica, sino por su habilidad para aprovechar los malos momentos hispanos. Hay que recordar la marcha verde sobre el Sahara Occidental durante la agonía de Franco, y el idilio de la administración Trump con Rabat es otro escenario malo para España, si, además, se combina con nuestro actual panorama político. Decir que Marruecos podría intentar apoderarse de un zarpazo de Ceuta o Melilla (por supuesto, con la abierta ayuda de USA) suena a idea fantasiosa carente de base, pero es grave imprudencia no querer contemplar esa posibilidad.
La tolerancia con las exigencias marroquíes alcanzó uno de sus puntos culminantes con la escandalosa decisión de reconocer la soberanía de Marruecos sobre el Sahara Occidental, con lo que España traicionaba definitivamente a los que en su momento fueron españoles. Sin que antes hubiera un debate en las Cortes, como sería lo adecuado en tema de esa importancia, Sánchez decidió en abril de 2022 dar la razón a Marruecos en el conflicto del Sahara Occidental, aceptando expresamente que la mejor solución sería la de dotar a aquel territorio de un estatuto de autonomía dentro del reino alauita, zanjando definitivamente la obligación de respetar las resoluciones de Naciones Unidas, que en modo alguno comportaban la integración directa en Marruecos.
Las consecuencias no se harían esperar, comenzando por poner al borde de la ruptura las relaciones con Argelia, dislate mayúsculo por muchos motivos, y entre ellos no es el menor el de la dependencia energética de España, necesitada del gas argelino. La torpeza estratégica y diplomática ha dado lugar a que España dependa ahora del gas que le vende EEUU, que además es peor y más caro que el argelino, según dicen los que saben de estas cosas, además de que, conociendo los cambios de humor de Trump, es altamente peligroso confiar en un suministrador que en cualquier momento puede decidir cerrar el grifo.

En otro plano se sitúan las relaciones humanas. Si comenzamos por los datos peores es obligado recordar que entre la población extranjera de las prisiones españolas el porcentaje mayor corresponde a marroquíes, es un mero hecho estadístico, pero puede ser valorado cuando se trata de la integración, pero el tema es, según creo, más grave:
Antes me he referido a la cuestión demográfica, y la abierta invocación que desde Marruecos se hace a la fuerza que suponen los vientres de las mujeres marroquíes inmigrantes, que traen sin cesar nuevos habitantes a España, país al que muchos de ellos nunca tendrán como propio, aunque haya crecientes excepciones que es obligado reconocer. En paralelo, las tasas de natalidad propias no paran de descender. Se trata de una “invasión lenta pero inexorable”, que se conjuga con la nula voluntad de integración de una gran mayoría de los marroquíes, que propenden a relacionarse exclusivamente entre ellos. Se dice, y algo de cierto hay en ello, que España no podría prescindir de la mano de obra extranjera en general y, en particular, marroquí, pero eso no es razón suficiente para no exigir comportamientos más respetuosos con España en tanto que país de acogida.
El tema de la integración ha tenido recientemente un importante momento crítico, provocado por la decisión del alcalde de Lérida de prohibir el velo integral (el burka y el niqab) en los espacios públicos. Su argumento es sencillo y, en mi opinión, contundente: es necesaria esa prohibición para la defensa de los derechos fundamentales de las mujeres. Las reacciones no se han hecho esperar, comenzando por el propio PSOE, Partido al que, vía PSC, pertenece el alcalde, y, por supuesto, una legión de progres de diferentes pelajes que se han lanzado a la defensa de la libertad de cultos y costumbres. No ha faltado tampoco quien ha acusado a la medida de “discriminatoria y racista”. ¡Cuánta necedad!
Esas reacciones ponen de manifiesto algo mucho más grave, como es la subestimación de lo que es el islamismo radical y lo que puede suponer, error imperdonable, especialmente si se tienen presentes episodios trágicos como los atentados de Atocha o los de las Ramblas de Barcelona. Pero según los defensores de la posición “respetuosa” con la singularidad islámica, una prohibición de esa clase interfiere la libertad de las mujeres musulmanas que decidan ocultar su rostro.
Ese problema se vivió hace años en Francia, donde la población musulmana es mucho más numerosa que en España, dando lugar a grades controversias, que no impidieron que en 2004 se prohibieran los signos religiosos ostensibles en la escuela pública. Unos años después, en 2010, se prohibió el burka con un argumento también simple y tajante: no se puede permitir que nadie circule por las calles enmascarado. La reacción de rechazo del islamismo fue la esperable, poniendo de manifiesto algo que a fuer de evidente no es valorado: las democracias occidentales son laicas, mientras que los Estados islámicos no lo son, y esa diferencia de partida explica la incapacidad islámica para comprender (y respetar) el modo de vida de los países libres.
Ese razonamiento, perfectamente trasportable a España, y va más allá de la cuestión de la supuesta “libertad de elección” de las mujeres (sin entrar en que esa libertad es indemostrable, siendo, en cambio, seguro el ambiente de control y presión en el que viven las musulmanas). Es absurdo invocar las libertades individuales, sin antes pararse a contemplar la cantidad de violencia contra las mujeres que entraña la imposición de vestimentas.
Haríamos bien los españoles en no olvidar que el islamismo (del que participan muchos marroquíes) pretende que sus propias leyes sean respetadas en Estados de Derecho en los que rigen otras, y para lograr ese objetivo no ha dudado en hacer correr la sangre, en España y en otros Estados europeos.
He comenzado hablando de la difícil relación con Marruecos y termino extendiendo el tema a la presencia del islamismo en nuestro país y en nuestra vida cotidiana. El riesgo de violencia existe y ojalá nunca pase de ser solo un riesgo, igual que sucede con el peligro de un indeseable conflicto bélico con Marruecos, que debe evitarse a toda costa, pero sin arrodillar a España.

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Corrupción y  contratacion pública

El caso de corrupción vinculado a Abalos, Cerdan y Garcia nos coloca de nuevo ante la fortaleza de la legislación de contratos del sector público para evitar la corrupción. No debemos olvidar que cuando se tramitó parlamentariamente la actual Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público se tenía muy presente la corrupción habida durante el Gobierno del PP y se pretendió evitar que pudiera pasar de nuevo. Lamentablemente, el bolero de Ravel ha reverdecido y ha aparecido de nuevo la corrupción. 

Cuando nos planteamos cómo ha podido ocurrir la adjudicación fraudulenta de los contratos afectados por la trama, se debería hacer desde la idea de proporcionar una respuesta a por qué y a cambiar aquellos aspectos de la regulación que resulten facilitadores de la corrupción. Por tanto, ni por activa ni por pasiva se debe entender que con ello quiero dar mi posición sobre el caso concreto. Esa es una tarea que corresponde a los jueces. Esto va de ver si merece la pena reformar la LCSP.

En este caso es importante tener presente dos cosas: por un lado, que ha sido mayoritaria la utilización del procedimiento abierto que es el que teóricamente resulta más complicada la corrupción, en la medida en que hay más garantías para los demás licitadores y para el interés general. Segundo, que “dicha mesa ha otorgado mayor ponderación a la valoración mediante fórmulas, y, por ende, se ha basado en informes técnicos dimanantes del propio organismo adjudicador para la evaluación de los juicios de valor (51%-49% en la DGC y 60%-40% en ADIF)”.

A partir de aquí conviene plantearnos cuestiones

¿Quiénes participan en el proceso de contratación para tomar la decisión sobre quién es el adjudicatario?

 

El contrato tiene un órgano de adjudicación; normalmente los órganos superiores de los Ministerios, los titulares de los Ministerios y las Secretarías de Estado. No obstante, en el Ministerio de Fomento, al menos desde 2012, las competencias de contratación están delegadas en otros órganos. En términos parecidos a la regulación anterior, esta contenida en la Orden TMA/1007/2021, de 9 de septiembre, sobre fijación de límites para la administración de determinados créditos para gastos y delegación de competencias. ¿Tiene sentido que se delegue el ejercicio de la contratación, aunque se imputen a los superiores jerárquicos?

Recordemos que tanto el Ministro como el Secretario de Estado -dependiendo de las competencias que tengan atribuidas- seguirán siendo responsables jurídicos pero ello no elimina el que no sea razonable la delegación que altera el sentido y la finalidad de la Ley de Contratos del Sector Público.

Ahora bien, estos órganos no realizan la valoración de las ofertas. Carecen de capacidad y competencias para hacerlo. Y ninguno se encuentra en condiciones de modificar la propuesta que se hace en el órgano siguiente, que es la mesa de contratación que es quien, de acuerdo con el artículo 326.2 de realizar las siguientes actividades:

a) La calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos a que se refieren los artículos 140 y 141, y, en su caso, acordar la exclusión de los candidatos o licitadores que no acrediten dicho cumplimiento, previo trámite de subsanación.

b) La valoración de las proposiciones de los licitadores.

c) En su caso, la propuesta sobre la calificación de una oferta como anormalmente baja, previa tramitación del procedimiento a que se refiere el artículo 149 de la presente Ley.

d) La propuesta al órgano de contratación de adjudicación del contrato a favor del licitador que haya presentado la mejor oferta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145, según proceda de conformidad con el pliego de cláusulas administrativas particulares que rija la licitación.

e) En el procedimiento restringido, en el diálogo competitivo, en el de licitación con negociación y en el de asociación para la innovación, la selección de los candidatos cuando así se delegue por el órgano de contratación, haciéndolo constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

 

¿Quién compone la Mesa de contratación en un Ministerio?

 

La respuesta a esta pregunta está recogida en el artículo 326.6 de la Ley de Contratos del Sector Público, que dispone que 

El Secretario deberá ser designado entre funcionarios o, en su defecto, otro tipo de personal dependiente del órgano de contratación, y entre los vocales deberán figurar necesariamente un funcionario de entre quienes tengan atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento jurídico del órgano de contratación y un interventor, o, a falta de éstos, una persona al servicio del órgano de contratación que tenga atribuidas las funciones correspondientes a su asesoramiento jurídico, y otra que tenga atribuidas las relativas a su control económico-presupuestario.

Por resolución del titular de la Intervención General correspondiente podrá acordarse los supuestos en que, en sustitución del Interventor, podrán formar parte de las mesas de contratación funcionarios del citado Centro específicamente habilitados para ello.

En ningún caso podrán formar parte de las Mesas de contratación ni emitir informes de valoración de las ofertas los cargos públicos representativos ni el personal eventual.

 

Obviamente, desde este punto de vista, las preguntas son claras: ¿estaba bien constituida? ¿Quienes han participado en la valoración previa de las ofertas hechas por los servicios del ministerio? ¿Ha formado parte alguno de sus integrantes de la mesa de contratación? ¿Qué es lo que explica que la composición varíe a lo largo del proceso, sin que exista ningún documento que lo motive? 

 

La valoración de las ofertas

¿Sería la Mesa de Contratación responsable de que la valoración de las ofertas no sea la adecuada? La UCO rechaza esta posibilidad, al señalar que “En los contratos que se exponen en el presente informe, al haberse otorgado siempre una mayor importancia a la ponderación de los valores  automáticos o con fórmulas (la oferta económica), la valoración subjetiva le ha correspondido a la mesa de contratación, pudiendo llevarse a cabo por servicios dependientes del mismo órgano en caso de requerirse la emisión de informes técnicos”.

Más adelante continúa “en resumen, los órganos de contratación analizados, DirecciónGeneral de Carreteras y ADIF, han usado para la adjudicación de las obras el procedimiento abierto mediante mesa de contratación, en el que dicha mesa ha otorgado mayor ponderación a la valoración mediante fórmulas, y, por ende, se ha basado en informes técnicos dimanantes del propio organismo adjudicador para la evaluación de los juicios de valor (51%-49% en la DGC y 60%-40% en ADIF).

Indirectamente, aparece afectada la regulación de las ofertas anormalmente bajas, ya que tal como dice el informe,”por ello era tan importante, y así se observará en dicho sentido en las comunicaciones entre los titulares de la DGC y de ADIF con KOLDO,  que las mercantiles que presuntamente se pretendía que fueran las adjudicatarias, no fuesen consideradas ofertas anormalmente bajas, para que, de este modo, una arbitraria sobrevaloración de la nota subjetiva permitiese otorgar una puntuación global suficiente para ganar la adjudicación”. 

Los informes de los servicios internos de los Ministeriors no están recogidos en la plataforma de contratación del Estado, con lo que no se pueden examinar. No parece razonable que desde una política de transparencia y rendición de cuentas no se puedan consultar. Ciertamente, una medida indirecta de lucha contra la corrupción sería la publicación de los informes firmados en la Plataforma de Contratación. 

 Primer artículos para reformar

Por ello, de estos  aspectos, se aprecia que, de entrada, habría que analizar si se debe reformar:

  • La articulación de las fórmulas de adjudicación de los contratos (artículos 145, 146 y 147 de la LCSP),
  • El régimen de las "ofertas anormalmente bajas" (artículo 149) y las condiciones en las que se ha de aplicar la exclusión del licitador que presenta una oferta imposible de ejecutar.
  • El papel de la mesa de contratacion y la realización material de los informes de valoración (artículo 145 y 326).
  • Incluso, habría que valorar si se prohíbe la externalización de los informes técnicos de valoración de las ofertas.
  • E, indirectamente, habría que examinar si el artículo 347, donde está recogida la plataforma de contratación, para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas.
  • Y, por último, habría que examinar si el artículo 323, que recoge los órganos de contratacion es razonable. 

 

El corruptor

 

No hay corrupción si no hay alguien que paga a los órganos administrativos para tomar una decisión que está basada en una coima. Los “delitos de terrorismo, constitución o integración de una organización o grupo criminal, asociación ilícita, financiación ilegal de los partidos políticos, trata de seres humanos, corrupción en los negocios, tráfico de influencias, cohecho, fraudes, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, delitos contra los derechos de los trabajadores, prevaricación, malversación, negociaciones prohibidas a los funcionarios, blanqueo de capitales, delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, o a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de profesión, oficio, industria o comercio” inhabilitan para contratar.

El sistema español de las prohibiciones para contratar no funciona. La exigencia de una sentencia firme dilata el proceso durante mucho tiempo y la efectividad de la Junta de Contratación del Estado tampoco resulta satisfactoria. De hecho la condena penal puede no ocurrir por diversas causas y, sin embargo, estar claro que el licitador ha realizado una conducta impropia. Por ello, en aras de garantizar la integridad, se podria optar por una suspension cautelar.

Como ya he señalado en otra ocasión, el artículo 57 de la Directiva europea introduce unos preceptos, de aplicación directa -tal como ha señalado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea- que dispone que:

1.   Los poderes adjudicadores excluirán a un operador económico de la participación en un procedimiento de contratación cuando hayan determinado mediante la comprobación a que se refieren los artículos 59, 60 y 61, o tengan constancia de algún otro modo de que dicho operador económico ha sido condenado mediante sentencia firme por uno de los siguientes motivos:

A) Participación en una organización delictiva, tal como se define en el artículo 2 de la Decisión marco 2008/841/JAI del Consejo.

B) Corrupción, tal como se define en el artículo 3 del Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros de la Unión Europea (33) y en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión marco 2003/568/JAI del Consejo, o corrupción tal como se defina en la legislación nacional del poder adjudicador o del operador económico.

C) Fraude, en el sentido del artículo 1 del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas

 

El sistema español tiene carencias importantes. De hecho, se puede señalar que deja bastante que desear en cuanto a eficacia, transparencia y agilidad. Y desde luego, no constituye un sistema disuasorio de la corrupción. Y ha decaído el interés de los entes públicos afectados. De acuerdo con la información del diario Público “En 2019, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, el órgano encargado de examinar las prohibiciones de contratar, tramitó 718 expedientes, que en 2023, el último año del que existen datos, se han quedado en sólo 56”. Empenzando porque, a diferencia de lo que ocurre con los morosos fiscales, la lista de los que están inmersos en una prohibición para contratar no es pública. La transparencia y la integridad pasa también por aquí.

Todo ello pasa porque los artículos 71 y siguientes sean objeto de revisión.

 

Consideración final

 

El caso Abalos, Cerdán, García debería ser visto no sólo como una vía para la sanción de corruptores y corruptos sino para valorar si tenemos una legislación válida para evitar lo más posible la corrupción  Y por ello, con lo conocido se abre la ventana de oportunidad de mejorar la regulación poniendo al interés general, la integridad de los caudales públicos y la ética pública como objetivos. Pero, al mismo tiempo, hay que recordar que existen canales de denuncia de aquellas conductas que puedan ser consideradas como corruptas que se deberían utilizar. La Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción protege suficientemente a los denunciantes. 

Como en todos los aspectos de la gestión pública, la formación es un elemento esencial; formación en el conocimiento por la ciudadanía y por los empleados públicos y formación en los integrantes de los servicios internos de información para hacer las pesquisas mínimas que permitan comunicar al responsable del organismo unos hechos que “deben remitirse al Ministerio Fiscal con carácter inmediato cuando los hechos pudieran ser indiciariamente constitutivos de si afecten a los intereses financieros de la Unión Europea, se remitirá a la Fiscalía Europea”.

Y, por último, habría que valorar si tenemos medios suficientes para una contratacion pública adecuada. Ello pasa por la exigencia de que cumplan con el estándar ProcurCompEU, el marco europeo de competencias para los profesionales de la contratación pública. A ello le dedicaré el próximo post.

 

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