1. El alcance del fallo
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 617/2025, de 11 de noviembre —recurso 498/2024, ECLI:ES:TSJM:2025:13675— (relativa a la contribución especial de bomberos) ha adquirido una notable actualidad durante las últimas semanas. Aunque fue dictada en 2025, quedó firme el 4 de junio de 2026, después de que la Comunidad de Madrid no interpusiera recurso de casación.
La controversia afecta a la contribución especial destinada a financiar el establecimiento, mejora o ampliación del Servicio de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid. El tributo se exige fundamentalmente a las entidades aseguradoras que cubren el riesgo de incendios, aunque la ley ordena su repercusión a los tomadores de los seguros como concepto diferenciado de la prima.
Varios bomberos reclamaron que la totalidad de las cantidades recaudadas mediante esta contribución se destinara a inversiones reales en el servicio. Sostenían que, entre 2019 y 2023, la Comunidad de Madrid había ingresado 57.700.946,81 euros y únicamente había realizado inversiones por 19.870.730 euros. De ahí proceden los 37,8 millones que han aparecido en numerosas informaciones periodísticas.
Conviene precisar, sin embargo, que la sentencia no declara probado que la cantidad desviada o pendiente de inversión ascienda exactamente a 37.830.216,81 euros. El Tribunal considera que la cuantía concreta no quedó suficientemente acreditada durante el proceso. Lo que sí declara es la obligación de destinar a inversiones reales las cantidades recaudadas durante esos años que no hubieran sido aplicadas a esa finalidad. La determinación del importe deberá realizarse posteriormente.
La sentencia presenta además interés procesal. La Comunidad de Madrid negó que los bomberos estuvieran legitimados porque no eran sujetos pasivos del tributo. El Tribunal aprecia, por el contrario, un interés legítimo: la inversión en instalaciones, vehículos, equipos y medidas de seguridad repercute directamente en sus condiciones de trabajo y en su seguridad profesional.
2. Una recaudación íntegramente afectada a la inversión
La razón jurídica de la decisión se encuentra en la propia categoría tributaria elegida. El artículo 2.2.b) de la Ley General Tributaria define las contribuciones especiales por la obtención de un beneficio o de un aumento de valor de los bienes como consecuencia de una obra pública o del establecimiento o ampliación de un servicio público. El artículo 8 de la LOFCA contiene la regla específica para las comunidades autónomas y añade que la recaudación no puede superar el coste soportado por la Administración. No se trata, por tanto, de un ingreso indiferenciado que pueda utilizarse para financiar cualquier gasto público.
El Tribunal Superior de Justicia aplica la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su Sentencia 1483/2020, de 11 de noviembre, relativa a la contribución especial exigida por el Ayuntamiento de Gijón para el servicio de extinción de incendios. El Supremo declaró entonces que lo recaudado debía sufragar el establecimiento o la ampliación del servicio, pero no su funcionamiento ordinario.
La Comunidad de Madrid trató de diferenciar ambos supuestos porque su ley menciona también la «mejora» y permite computar gastos relativos a material e indemnizaciones. El Tribunal admite esas particularidades, pero entiende que no alteran la conclusión: la recaudación debe quedar afectada íntegramente a inversiones reales relacionadas con el servicio. La categoría tributaria ofrece la justificación para exigir el ingreso, pero impone al mismo tiempo un límite sobre su destino.
3. Un modelo presente en varias Comunidades autónomas
La figura madrileña no es aislada. Cataluña regula desde la Ley 5/1994 una contribución por el establecimiento, mejora y ampliación del servicio, con una cuota global vinculada al coste y repartida entre las aseguradoras en función de las primas. Su devengo se produce cada 1 de enero en relación con las previsiones de la ley de presupuestos. El Principado de Asturias adoptó en la Ley 9/2001 una estructura muy semejante: coste anual previsto, cuota global del 90 por 100, distribución conforme a las primas y devengo al comienzo de cada ejercicio.
Cantabria siguió el mismo esquema mediante la Ley 4/2012, aunque mantiene una conexión más visible con la configuración clásica: el devengo tiene lugar cuando las obras se ejecutan o cuando comienza a prestarse la mejora o ampliación, sin perjuicio de posibles anticipos presupuestarios. Tras la reforma de 2022, vigente desde 2023, su ley declara expresamente afectadas las cantidades recaudadas a la obra o al servicio que motivó su exigencia.
El caso más alejado del modelo tradicional se encuentra en Navarra. El artículo 47 de la Ley Foral 8/2005 identifica el hecho imponible con el beneficio derivado del mantenimiento del servicio, toma como base la totalidad de su coste anual y fija el devengo el 31 de diciembre. Los propietarios de los bienes protegidos son contribuyentes y las aseguradoras actúan como sustitutas. Su régimen competencial es distinto, pero la comparación muestra hasta qué punto la denominación común encubre configuraciones diversas.
4. El problema de la calificación y el Impuesto sobre las Primas de Seguros
Esta comparación permite plantear la cuestión que la sentencia madrileña no necesitaba resolver. Tanto la Ley General Tributaria como la LOFCA vinculan la contribución especial a una obra o al establecimiento o ampliación de un servicio; ninguna de las dos incluye literalmente su «mejora» y, menos aún, su mantenimiento ordinario. La mejora puede entenderse como una ampliación cualitativa o cuantitativa, pero esa interpretación exige identificar actuaciones concretas y un beneficio especial correlativo. Si cualquier renovación periódica bastara, la contribución dejaría de ser un instrumento extraordinario y pasaría a financiar de forma estable un servicio permanente.
La STC 233/1999 ofrece un punto de referencia relevante. La resolución se refería a la forma de distribuir entre las compañías aseguradoras la base imponible de las contribuciones especiales locales destinadas a financiar el servicio de extinción de incendios. La ley tomaba como criterio de reparto las primas recaudadas por cada aseguradora en el año anterior y establecía que la cuota anual exigible a cada una no podía superar el 5 por 100 de dichas primas; si lo superaba, el exceso se trasladaba a ejercicios posteriores. El Tribunal Constitucional consideró legítimo este régimen porque las aseguradoras obtienen un beneficio especial: un servicio más eficaz puede reducir los daños causados por los incendios y, con ello, la cuantía de las indemnizaciones que deben satisfacer. Pero precisó que aquel 5 por 100 no constituía un tipo de gravamen sobre las primas, sino únicamente un límite anual a la cuota resultante del reparto. El razonamiento presupone, por tanto, la existencia de una obra o del establecimiento o ampliación de un servicio, con un coste concreto que debe distribuirse entre los especialmente beneficiados.
La dificultad surge porque la figura madrileña se devenga todos los años, su cuota individual se calcula sobre las primas recaudadas y se repercute al tomador. Esos elementos se aproximan a los del Impuesto estatal sobre las Primas de Seguros, creado por la Ley 13/1996: éste grava la realización de operaciones de seguro, tiene como sujetos pasivos a las aseguradoras, toma como base el importe de la prima y debe repercutirse íntegramente a quien contrata el seguro.
La semejanza no permite afirmar por sí sola que exista doble imposición. Si la exacción autonómica es realmente una contribución especial, su hecho imponible es el beneficio derivado de una inversión pública y no la operación de seguro; las primas son solamente el criterio para repartir un coste global. No habría entonces coincidencia con el hecho imponible estatal, prohibida por el artículo 6.2 de la LOFCA. La jurisprudencia constitucional exige comparar el conjunto de los elementos de ambos tributos y no únicamente sus sujetos pasivos o su base de cálculo.
Pero la conclusión podría cambiar si el beneficio especial pierde contenido propio, la mejora no se concreta en inversiones y el porcentaje sobre las primas funciona en la práctica como una exacción anual desvinculada del coste. En tal caso, la figura se aproximaría materialmente a un impuesto finalista sobre las operaciones de seguro y podría apreciarse una coincidencia con el Impuesto sobre las Primas de Seguros. De ser así, prevalecería el tributo estatal. La anterioridad de la contribución madrileña solo tendría relevancia en el plano financiero: si su desplazamiento redujera los ingresos autonómicos, el Estado debería adoptar las medidas de compensación o coordinación adecuadas; no permitiría a la Comunidad de Madrid mantener simultáneamente ambos gravámenes sobre el mismo hecho imponible. La sentencia no aborda esta cuestión: parte de la calificación legal de la exacción como contribución especial y se limita a extraer de ella la consecuencia relativa a la afectación de lo recaudado.
5. Una tasa distinta, aunque coincidente en la actualidad
En las últimas semanas, la sentencia se ha relacionado también con la subida de la tasa autonómica exigida a los municipios de más de 20.000 habitantes sin servicio propio de bomberos. La Ley 6/2025, de Presupuestos para 2026, elevó de 30,93 a 35 euros la tarifa por habitante y amplió los límites poblacionales. Rivas Vaciamadrid anunció el 21 de agosto que había interpuesto un recurso económico-administrativo y cifró en 37,8 millones de euros el aumento de recaudación en 2026 y 2027, cifra casi idéntica a la sostenida por los bomberos, pero no declarada probada por la sentencia.
La coincidencia no demuestra una relación causal: la nueva tarifa figuraba ya en el proyecto aprobado el 29 de octubre de 2025, antes del fallo de 11 de noviembre, aunque la Ley se aprobara definitivamente después. Son, además, tributos distintos. La tasa grava la cobertura regional del servicio prestado a determinados municipios y se cuantifica por su población; la denominada contribución especial se exige en el ámbito de los seguros y, mientras conserve esa naturaleza, queda afectada a inversiones reales. La firmeza de la sentencia, el cobro de la nueva cuota, el recurso de Rivas y los incendios de este verano explican que ambas figuras hayan coincidido en la actualidad informativa, no que sean el mismo tributo ni que una sea consecuencia de la otra.
