8 RIESGOS DE LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA Y UNA REFLEXIÓN FINAL.
En la resolución de las situaciones de crisis, el recurso de los gobernantes a fórmulas de colaboración público privada (PPP, acrónimo de Public Private Partnership) se suele poner de moda. De igual manera, suele ser una forma de organizar servicios en casos en los que las políticas conservadoras conducen a una reducción de ingresos y no hay capacidad para afrontarlo. Y responde, por último, a un planteamiento neoliberal de reducción del papel del Estado.
Si se expone la cuestión de forma muy simple pudiera parecer una buena idea. Un particular asume el coste de construir la infraestructura o de implantar el servicio y el riesgo de su explotación económica, se paga en función del uso y volverá a manos publicas al final de plazo estipulado en el contrato. Esta es la teoría. Pero, a partir de este punto, empiezan a surgir las matizaciones como consecuencia de la propia mecánica de las operaciones de colaboración público-privada.
Los modelos de colaboración público privada no suelen ser operaciones simples. A partir de aquí comienzan los problemas, y, por ello, resulta imprescindible analizar muy cuidadosamente tanto el realizar una operación con esta fórmula jurídica como el articulado del contrato. La experiencia nos ha proporcionado demasiados ejemplos negativos, tanto por el coste, como por la mala calidad del servicio, por el deficiente control democrático y de ejecución e incluso por los efectos en clave de contabilidad nacional.
De hecho, el paso inicial, determinar que una prestación se realiza a través de una fórmula de PPP no suele venir precedida de un instrumento al que se recurre en otros países y que sirve para concretar sus ventajas para cada proyecto. Este estudio, que en los modelos anglosajones se acostumbra a denominar Public Sector Comparator, exige que se examine si la utilización de estos mecanismos aporta alguna ventaja añadida sobre lo que se podría obtener a través de su ejecución por parte del poder público a través de otros procedimientos; especialmente aquellos que son de asunción directa por el sector público su realización.
Con este instrumento lo que se debe extraer es el value for money que debe ser característico de los CPP. Si no se obtiene hay medios más económicos y sencillos, entre ellos el puro contrato de obras. Un dato esencial que lo que indica es que hay cierta ansiedad y poca reflexión a la hora de abordar los CPP. Y hemos de tener en cuenta que no sólo hay una cuestión de precio, sino que el dato prevalente es el de la calidad. El recuerdo de las comidas externalizadas de Díaz Ayuso a menos de cinco euros diarios no se debería ir de la cabeza cuando se analizan estos mecanismos.
Pero partir de este momento, los riesgos que pueden provocar los PPP se podrían estructurar del siguiente modo:
1. EL RIESGO DEL APOYO PÚBLICO Y LA DIFICULTAD DEL REINTEGRO.
Usualmente las operaciones de PPP tienen fórmulas de apoyo público tanto en los procesos de construcción de la infraestructura como en los de su explotación. En otro lugar, he relatado cómo este apoyo puede ser superior al dinero aportado por el concesionario con lo que el principio de que la mayor parte del riesgo de construcción y de explotación debe tenerlo el contratista no se da. Da igual la fórmula: si el Estado garantiza, como suele hacer, paga. Da igual si otorgó seguros de cambio y avales, rescató concesionarias en quiebra, confirió privilegios fiscales, entre otras cosas. Siempre paga… más.
2. EL RIESGO DEL RESCATE PÚBLICO.
Una obra pública mal planificado, con un coste excesivo o con una inidónea asunción de riesgos por el contratista provoca que la entidad concesionaria entre en quiebra. El rescate de las autopistas de peaje españolas es un buen ejemplo que, además, se ha repetido en el tiempo. Aquí lo paradójico es que el Estado saldrá en su rescate con lo que no sólo perderá el reembolso del apoyo prestado sino que deberá hacerlo con las entidades financiadoras.
3. EL RIESGO DEL ESPEJISMO CONTABLE.
En ocasiones, por impulso de Eurostat, las operaciones de PPP se han realizado con el objetivo de tener infraestructuras que no computen como deuda publica ni como deficit publico… aunque hay que pagarlas. Eurostat fue muy expresivo sobre cómo evitar el coste en déficit y deuda de una infraestructura a través de un manual que estaba hecho pensando en la contabilidad de diseño para las operaciones de PPP. En la actualidad las cuentas públicas están llenos de este tipo de activos tóxicos, además se han hecho a muchos años vista.
4. EL RIESGO DEL MAYOR COSTE.
Una operación de PPP, sea de la naturaleza que sea, resulta mas cara que su realización a través de otros procedimientos. Hay dos razones que lo explican: el mayor tipo de interés que tienen que soportar las entidades privadas por comparación al Estado que nunca quiebra y, en segundo lugar, el beneficio industrial. Estamos hablando de un mayor coste que puede rondar el 25%.
Es un elemento denunciado por el Tribunal de Cuentas europeo en su informe de 2018 “Asociaciones Público privadas en la Unión Europea: deficiencias generalizadas y beneficios limitados”. Un sobrecoste, manifestado esencialmente en “los modificados”, esa gran lacra que hay en los proyectos de obra pública y que, en muchos casos, es consecuencia de una mala adjudicación de la obra por una rebaja de propuesta que impide la ejecución de la obra de una forma adecuada (y, que, además, puede ser una vía para la corrupción). Lo que no impidió, además, los retrasos en las obras.
Además, estos incrementos de costes de los proyectos suelen ser asumidos por el sector público, dado que el socio privado no suele asumir los riesgos económicos de los fallos de ejecución del proyecto. En España somos especialistas en el rescate de las autopistas de peaje, en una manifestación de la mala planificación de las obras y de que el socio privado no acaba asumiendo los riesgos económicos del proyecto, que recaen en manos públicas.
5. EL RIESGO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INADECUADA.
En el caso de nuestro país, carecemos en muchas ocasiones de un entramado institucional adecuado para la ejecución de los CPP. Un contrato de estas características precisa un conjunto de personas especialmente preparada, con experiencia en la materia, que permita extraer las consecuencias positivas de estos contratos. No nos podíamos beneficiar de cláusulas modelo, ni de orientación general ni nada parecido. El riesgo de que los intereses públicos estén mal defendidos en la planificación y gestión de los CPP es una realidad, sobre todo cuando jugamos en ámbitos novedosos, la propuesta viene del privado y hay una asimetría de conocimiento en detrimento de lo público.
Pero esto también ocurre en el momento de la ejecución. Un PPP sin una Administración que controle al concesionario es un PPP ineficaz que regala dinero público. Los PPP requieren exhaustivos controles de calidad para determinar cuánto hay que pagar al contratista y para determinar el grado de satisfacción de los ciudadanos con los servicios. Si con carácter general el control de la ejecución es determinante en estos casos, aún más.
El contrato tiene que estar estructurado de este modo para garantizar el value for money tan típico de los PPP. Pero el papel de la Administración que está vigilante del contratista no termina aquí: cumple una función esencial para la determinación de cuáles son las necesidades básicas de la ciudadanía, lo que servirá para estructurar ulteriores contratos de forma adecuada.
6. EL RIESGO DE LA ATIPICIDAD LEGAL.
Las PPP son la consecuencia de que, en palabras de la Unión Europea, “son necesarias nuevas ideas, cláusulas innovadoras, así como la superación del concepto tradicional de “público” con el fin de fomentar esta tendencia a nivel comunitario”. Parafraseando el título de una novela de Julio Cortázar, un modelo para armar, un mecanismo abierto para que, en función de las necesidades públicas y las posibilidades de satisfacerlas por parte de los particulares se organice una relación contractual compleja, de difícil control democrático. Y con ello aparece el riesgo para lo público.
7. EL RIESGO DEL CONTRATO A LARGO PLAZO.
No podemos olvidar un dato complementario: en los proyectos a largo plazo -que constituye una característica del modelo- hay un momento en el que el licitador deja de tener interés en el mantenimiento del mismo con el mismo nivel de calidad. La razón es bien sencilla: es posible no vaya a rentabilizar la inversión. La ausencia de unidades de seguimiento del proyecto contribuyen a que su ejecución resulte, en consecuencia, manifiestamente mejorable.
8. EL RIESGO DE LAS DIFICULTADES DE REINTERNALIZACIÓN.
Las experiencias también nos muestran las dificultades que existen para la prestación del servicio de forma directa, como han mostrado los supuestos de remunicipalización de servicios. Más aún, durante el tiempo de ejecución de la colaboración público privada, las entidades del sector público han dejado de adquirir un know-how que dificulta la valoración de los elementos que estarán a su disposición en el momento de la vuelta al ámbito de lo público.
Como se puede ver, más allá de los problemas ideológicos (que también los hay y que se articulan sobre la privatización de lo publico) las fórmulas de colaboración público-privada no son inocuas. Lo anterior no significa, en modo alguno, que se deban eliminar como forma de prestar servicios y proveer infraestructuras. Pero significa ser muy cuidadoso sobre qué operación se desarrolla bajo estos presupuestos y qué régimen jurídico se le proporciona y qué mecanismos cuenta la Administración para su vigilancia. Algo que las Administraciones públicas no suelen tener muy presente.
Y ello pese a que la propia Unión Europea ha señalado que, más allá de que sean fórmulas atractivas “está claro que el recurso a las APP no se puede presentar como una solución milagro para el sector público, agobiado por las presiones presupuestarias. Nuestra experiencia demuestra que una APP mal preparada puede dar lugar a costes muy elevados para el sector público”.
Todo lo anterior lleva a una conclusión que se expone en las propias palabras del Tribunal europeo de Cuentas: “No promover un uso intensivo y más generalizado de las APP hasta que no se aborden los problemas detectados”. Y la solución a esto sólo cabe pasar por un análisis exhaustivo y una planificación detallada de todos los instrumentos que se utilicen.
