BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales en el marco de la Constitución y las leyes. Un marco general, muy amplio, que obliga necesariamente a señalar cuáles son las bases que proporciona la Constitución sobre la Administración y el Derecho administrativo y que se agrupan sobre las nociones de Estado social, democrático, de derecho y autonómico.

ESTADO SOCIAL

El punto del que hemos de partir es la consideración de España como Estado social, que aparece recogido en el artículo 1.1 de la Constitución. Un carácter que obliga a un deber positivo por parte de los poderes públicos de redistribución de la riqueza aplicando las reglas que veremos inmediatamente:

a) Por un lado, el artículo 9.2 que impone a los poderes públicos “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Un mandato que se deberá concretar tanto en la configuración como en la ejecución de las políticas públicas. Hay derechos, en este sentido, que disponen de la máxima protección jurídica (educación, contemplado en el artículo 27) y otros que tienen un menor grado de efectividad jurídica, como el derecho a la vivienda del artículo 47, que tiene la consideración de principio rector de la polaca social y económica.

b) La regla esencial en materia de Derecho de bienes -públicos y privados- de que “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general (artículo 128 de la Constitución), que tiene diversas consecuencias.

La formulación del derecho a la propiedad privada en el artículo 33 de la Constitución, cuyo contenido está marcado por la función social de este derecho, lo que delimita el contenido del artículo 348 del Código civil. Esto determina que hay algunos con un conjunto de facultades muy amplias (esencialmente los bienes de consumo) frente a otros en los que ni siquiera es posible plantearse un régimen de propiedad privada (bienes del dominio público del artículo 132, como playas o aguas o vías pecuarias, entre otros). El contenido esencial del derecho de propiedad es el límite que el legislador no puede sobrepasar.

Lo más relevante es que en los casos de propiedad privada, ésta está subordinada a las funciones públicas, que se puedan ejercer con ellos. La expropiación forzosa con la correspondiente indemnización es el mecanismo que existe para la eliminación de los derechos de contenido patrimonial. Pero, al mismo tiempo, permite delimitar el contenido del derecho de propiedad, como ocurre con los planes de ordenación urbana.

Y el sometimiento de toda la riqueza del país al interés general afecta a las relaciones económicas en la empresa, ya que, como dispone el artículo “también establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción” (artículo 129.2); precepto que no ha sido desarrollado hasta ahora.

c) Los principios esenciales de la potestad tributaria y del gasto público, recogidos en el artículo 31. Reglas que suponen que, por un lado, el sistema tributario ha de ser progresivo (esto es, que la imposición directa -especialmente Impuestos sobre la renta, impuesto de sociedades e impuesto de sucesiones- tiene que tener un peso mayor que la indirecta -que son aquellos que gravan esencialmente el consumo y que, en consecuencia, todos tributamos del mismo modo- y que además la presión fiscal de las rentas más altas ha de ser superior a la de las rentas más bajas) y, en segundo lugar, que se arbitren procedimientos para que cada uno contribuya realmente, para lo que ha de arbitrarse una administración tributaria suficiente, aspecto en el que estamos lejos de conseguirlo. A ello se añaden las consecuencias del principio de eficiencia en el gasto público al que me referiré con posterioridad.

d) Reglas derivadas de la participación del Estado en la economía. Recogidas esencialmente en el Título VII, han sufrido las consecuencias de nuestra integración europea que ha provocado una mutación constitucional, reduciendo parte de su contenido.

No obstante, sigue siendo plenamente operativo el reconocimiento de la “iniciativa pública en la actividad económica”. Precepto que se ha de complementar con lo dispuesto en el artículo 131 en virtud del cual “el Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución”.

e) Por último, conviene recordar un último derecho concreto de participación, vinculado también al Estado, concretamente el derivado de lo recogido en el artículo 18.1 g) de la Ley de Bases de Régimen Local por el cual se recoge el derecho de los vecinos a la impugnación de los presupuestos municipales que no prevean partidas suficientes para una adecuada prestación de los servicios públicos obligatorios.

ESTADO DEMOCRÁTICO Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Siguiendo con el contenido del artículo 1.1 de la Constitución, España es un Estado democrático, lo que tiene gran transcendencia en el funcionamiento de las Administraciones públicas. Participación que ha de contribuir a la mejor gestión de los intereses generales y a la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos afectados por la actuación pública.

De entrada, se impone un mandato para impulsar la participación ciudadana, tal como se recordó con anterioridad con el contenido del artículo 9.2. Las dos formas más usuales han sido las de la participación en los procesos electorales y las de participación en los procesos de aprobación de reglamentos del artículo 105 de la Constitución, tal como se examinará con detalle en la lección correspondiente..

No son, sin embargo, las únicas. En los últimos tiempos hay administraciones públicas, especialmente Ayuntamientos -como el de Madrid– y alguna Universidad como la Complutense de Madrid, que están impulsando los denominados presupuestos participativos, por los cuales una parte del presupuesto público se asigna a partidas decididas por los ciudadanos. Todo ello en el marco de Ordenanzas municipales que favorecen la participación.

En segundo lugar, aunque entre dentro del procedimiento legislativo, hemos de recordar las posibilidades de presentación de iniciativas legislativas (lo cual se ha de entender referido también a Ayuntamientos y Comunidades autónomas) En este sentido, también estamos lejos de otros ordenamientos jurídicos, como el del Parlamento europeo y el del Gobierno estadounidense, en la presentación de solicitudes y preguntas al Gobierno y Parlamento de España. No obstante, conviene recordar que en los últimos tiempos se han ido abriendo procedimientos de participación en la vida local, especialmente (véase, por ejemplo, la de la Diputación de Castellón).

En tercer lugar, la cláusula del Estado democrático obliga a impulsar e impulsar medidas para el ejercicio de los derechos de participación política, tales como los de manifestación y reunión; y de libre expresión de las ideas. Con ello se obliga a que los entes públicos antes de limitar el ejercicio de este derecho hayan de realizar una ponderación de los bienes afectados teniendo en cuenta que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, forman parte de la esencia del Estado.

Todo lo anterior tiene un presupuesto, que es el del conocimiento por parte de la ciudadanía de la acción pública. Para ello es preciso arbitrar mecanismos que garanticen la transparencia de las Administraciones públicas no sólo para poder ejercer mecanismos de control. De nuevo hay que señalar que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno debería haber hecho una interpretación más expansiva de este derecho europeo para que exista un conocimiento más exhaustivo por parte de la ciudadanía.

Y, por último, no podemos dejar de mencionar que la cláusula del Estado democrático tiene una última manifestación de importancia en el derecho a la utilización de ambas lenguas cooficiales en los procedimientos de participación ciudadana ante las Administraciones públicas en aquellos territorios en donde existan.

ESTADO DE DERECHO

El Estado de derecho es la tercera de las notas que recoge el artículo 1.1 de la Constitución. Una característica que tiene su concreción para las Administraciones públicas en el articulo 103 cuando se afirma que actuarán con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Todo lo cual se concluye con lo dispuesto en el articulo 106, en virtud del cual “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

Es, en este momento relevante tener presente los siguientes elementos: a) el control es de fondo y de forma, esto es, se habrá de controlar tanto el cumplimiento de los trámites del procedimiento y de forma de los actos como la adecuación de la decisión administrativa al contenido de la norma. b) Tan importante es lo anterior como el cumplimiento de los fines que motivan la actuación administrativa, el cual habrá de ser recogido en la norma en la que se asigna la potestad a la Administración pública. c) De acuerdo con el articulo 106.2, el funcionamiento administrativo no puede provocar daños que el particular no esté obligado a soportar y, de este modo, “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

El control de la actividad administrativa se ejercerá por los Tribunales de justicia (especialmente la jurisdicción contencioso-administrativa), aunque también existen formas de control interno -recursos administrativos (generales, especiales y extraordinarios) y otras formas de impugnación de los actos (revisión de oficio)-; los cuales se verán en la lección correspondiente. Lo cual incluye al Tribunal constitucional y a los Tribunales europeos que, por la razón de la materia y del tipo de procedimiento tengan competencia sobre el asunto.

ESTADO AUTONÓMICO

Uno de los elementos esenciales del Estado español es su carácter descentralizado. Descentralización que determina que el ámbito del poder público está compartido entre la Administración General del Estado, la Administración de las 17 Comunidades Autónomas y las 2 Ciudades autónomas y los diversos tipos de entidades que componen la Administración Local.

El diseño de la distribución territorial del poder está recogido en el Título VIII de la Constitución, que parte del reconocimiento de la autonomía, tal como se recoge en el artículo 137 de la Constitución: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

El reconocimiento de la autonomía determina que la determinación de cuál es la Administración pública competente es una cuestión tan transcendente como el propio contenido de la actuación pública. Una división que en los artículos 148 y 149 junto con los Estatutos de autonomía está delimitado de forma más o menos nítida entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas. No obstante, hemos de tener presente que la división es no sólo entre las materias sino dentro de ellas en cada competencia hay funciones divididas (legislación básica-legislación de desarrollo; o potestades legislativas-potestades ejecutivas).

El contenido del Estado descentralizado se manifiesta, asimismo, en el recordatorio de que existen mecanismos de control de la Administración por ejercicio de competencias ajenas, que llegan hasta el Tribunal Constitucional, a través de los conflictos de competencias, tanto el que opone al Estado con las Comunidades Autónomas como el que se refiere a la defensa de la autonomía local.

En último lugar, hay que traer a colación la obligación de respeto institucional a las competencias ajenas y, sobre todo, el cumplimiento de los principios de cooperación y coordinación en el ejercicio de las competencias.