Notas sobre el origen de las cajas de ahorro y su regulación

El reciente anuncio de la fusión entre dos entidades bancarias, Caixabank y Bankia, cuyo origen están en antiguas cajas de ahorro supone un paso más en la desaparición de estas entidades de crédito que estuvieron tan arraigados en la población española.

Ciertamente, constituyeron una figura especial, dentro del mercado financiero, entendido en sentido amplio. Posiblemente por ello, merece la pena que recordemos en este post, aunque sea sucintamente, cuál fue el proceso de creación y de intervención administrativa en estas entidades que han estado a caballo entre la beneficiencia y el sector financiero.

En este sentido, aunque sea brevemente y a los limitados fines que me propongo, se pueden destacar tres grandes periodos de la legislación decimonónica que culminaron en el Real Decreto de 1977 que proporcionó un sistema uniforme de intervención.

PERIODO 1839-1843

El primer periodo sería el que procede de la Real Orden de 17 de abril de 1839. La caracterización más relevante que tiene es que es el que da pie a la dualidad de cajas de ahorro en función de la naturaleza de su fundador, aunque con preponderancia de las de origen privado.

Es llamativo tener presente que en el proceso de constitución de las cajas privadas hubo una importante labor de promoción por parte de los poderes públicos, tal y como se puede leer en la propia disposición que “procure se establezca en esa provincia al menos una Caja de ahorros asociándola a un Monte de Piedad o promoviendo también la creación de establecimientos de esta especie”. Así surgieron algunas totalmente privadas (la de Sagunto o Burgos) otras de fundadores variados bajo la iniciativa pública (Santander o Valladolid) y, en fin otras de carácter marcadamente municipal (Valencia o Vitoria).

Catorce años duró este marco regulatorio.

PERÍODO 1843-1880

El segundo periodo es el nacido del Real Decreto de 29 de junio de 1853, que incorpora un importante cambio sobre el papel público en la fundación de las cajas: no se trata de promoverlas sino de establecerlas. “Se establecerán –dice su artículo 1º- Cajas de Ahorro en todas las capitales de provincia donde no las haya”, sujetándolas a un reglamento particular que será aprobado por el Ministerio de la Gobernación. 

Por lo que se refiere al su gobierno y administración, se establece un régimen uniforme, tal y como dispone su artículo 10: “Estos establecimientos serán dirigidos y administrados por una Junta de Gobierno presidida por el Gobernador de la provincia en las capitales y por el Alcalde en los pueblos. Se compondrá dicha Junta de 6 a 18 vocales, según lo exijan las necesidades del servicio, y se renovarán periódicamente en la forma que determinen los reglamentos. El nombramiento y renovación de los vocales de las Cajas de Ahorro de capital se hará por el Gobierno, a propuesta en terna de la misma Junta”

Esta normativa fue una fuente constante de problemas, lo que condujo a su sustitución. Como bien señaló Martín-Retortillo, “una de sus razones será precisamente la de tratar de superar la anómala situación referida, consecuencia del institucionalizado incumplimiento de las fórmulas uniformistas establecidas en el Real Decreto de 1853”.

LEGISLACIÓN DE 1880 Y POSTERIOR

27 años después, se cambia de nuevo el régimen de las cajas de ahorro. La nueva ley de 1880 vuelve al sistema de promoción de Cajas de ahorro. Lo que resulta más importante a nuestros efectos rompe con la uniformidad del régimen de las cajas “interim no aconsejen la práctica y el estudio del asunto una organización uniforme o general para estos importantes servicios”.

Con las palabras de Alejandro Nieto, esta negativa a unificar el estatuto de las cajas de ahorros “supone, en substancia, que el régimen jurídico de cada Caja va a estar constituido por:

• Su reglamento o estatutos, derivados, en su caso, de la voluntad fundacional, y
• Por la legislación de Beneficencia;

Mientras que la intervención estatal queda limitada a:

• el examen y aprobación del reglamento particular, y
• el ejercicio de las facultades que la legislación de Beneficencia concede al protectorado del Gobierno”

El resultado fue, en definitiva, el establecer el particularismo más absoluto en el régimen jurídico de las Cajas de ahorro; que dependerán, en primer lugar, de que ésta sea pública o privada y lo que es más importante dentro de cada una de ellas de lo que dispongan los estatutos que haya aprobado el Gobierno.  

Pero ha de notarse que la voluntad del fundador va a tener un papel relevante en un doble sentido en relación con las cajas privadas: de forma activa conformando el contenido de la organización y gobierno de las cajas; de forma negativa actuando como límite a la intervención administrativa. Respeto a la voluntad del fundador que se respeta en la normativa de 1929, 1933, 1947 e incluso 1964.

Esta legislación constituyó el momento en el que se estimuló la fundación de las cajas de ahorros, y más concretamente es ahora cuando se produce el gran impulso a la creación de cajas vinculadas a la Iglesia, ya sean sacerdotes, congregaciones, jerarquías o el propio movimiento social católico. Es en este marco, por ejemplo, en el que se crea la Caja central de ahorros y préstamos de Ávila, fundada en 1918 por el Consejo Diocesano de Acción Social Católica.

Posiblemente este impulso a las cajas eclesiásticas venía derivado de que las cajas de ahorro eran instituciones de beneficiencia. En efecto, a normativa en vigor en aquel momento sitúa a las Cajas de ahorro desde la perspectiva de la beneficencia como fundaciones de Beneficencia particular. La ley de 1880 incluye de forma expresa a las cajas dentro de la beneficencia y el carácter fundacional de las mismas se explica directamente de su articulado.

De hecho, como consecuencia de que una parte de las cajas de Ahorro fueron fundadas por la Iglesia católica (directa o indirectamente), y fruto también de los acuerdos entre España y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, en la LORCA se incluyó una oscura D.A. 2ª donde se recogen las especialidades en cuanto al nombramiento de miembros de los órganos directivos por parte de dichas entidades.

La razón básica procede del contenido del art. V, núm 1 del Acuerdo sobre asuntos jurídicos entre el Estado español y la Santa Sede, en virtud del cual: “la Iglesia puede llevar a cabo por sí misma actividades de carácter benéfico o asistencial. Las instituciones de carácter benéfico o asistencial de la Iglesia o dependientes de ella se regirán por sus normas estatutarias y gozarán de los mismos derechos y beneficios que los entes clasificados como de beneficiencia privada”. Con ello se pretendía mantener que que todo el aspecto de obra social de la caja se habrá de determinar de acuerdo con sus estatutos, los que estaban vigentes con anterioridad a 1985.

La llegada de la democracia trajo consigo el primer gran cambio en la normativa de las cajas, introduciendo un régimen estricto de intervención administrativa, contenido en el Real Decreto 2290/1977, de 27 de agosto, sobre regulación de los órganos rectores de las Cajas de Ahorros, cuyo articulador constituye una rectificación, sistemática y frontal de la legislación anterior y del principio de la voluntad rectora del fundador. Se trataba, en definitiva, de proporcionar una intervención acorde con la importancia que estaban tomando en el marco del sistema financiero español.

Un marco que se complementó con la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros que pretendió profesionalizar y democratizar el régimen de las cajas ahorros.

A la vista de los resultados, no consiguió precisamente el primero de los objetivos que se propuso.