LOS BIENES DE LOS ESTADOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA
INTRODUCCIÓN
1. Para el examen de estos bienes conviene partir de tres datos de carácter general. En primer lugar, que la clasificación de los bienes que se hallan en territorio español como “mueble” o “inmueble” , su carácter “corporal” o “incorporal” y su naturaleza de propiedad privada o pública, habrá de determinarse de acuerdo a los arts. 333 y concordantes del C.c. Al igual que la situación del bien en España determina la aplicación del ordenamiento español en cuanto a los efectos reales “de los actos y negocios relativos a la adquisición, la modificación y la transmisión de la propiedad y otros derechos relativos a los bienes corporales, en virtud de la norma de conflicto del art.10.1 del C.c. Aunque los “efectos obligacionales “para las partes se sometan al régimen previsto en el Convenio sobre ley aplicable a las obligaciones contractuales, hecho en Roma el 19 de junio de 1980 y en vigor para España, que ha desplazado la aplicación del art.10.5 del C.c.
2. En segundo término, para determinar si el titular del bien es un “Estado” la respuesta corresponde al Derecho internacional público. Ordenamiento que caracteriza a un ente como “Estado” cuando posee un poder organizado y efectivo y una plenitud de competencias sobre la comunidad humana que habita en un determinado territorio. Lo que entraña su soberanía e independencia como Estado y su igualdad jurídica con otros. Caracteres que le distinguen, de un lado, de otros entes también organizados y de base territorial, como los beligerantes en un conflicto armado interno, cuya subjetividad solo es de carácter temporal (mientras dura el conflicto) y no permanente como en el caso del Estado. De otro, de una Organización internacional cuyos miembros son Estados, dado que este sujeto internacional es creado por un acuerdo internacional y carece de una base territorial y humana. Y aunque los bienes de estos dos sujetos no serán objeto de examen, si conviene al menos advertir que pueden suscitar cuestiones relativas a su inmunidad de jurisdicción y ejecución ante los Tribunales estatales y, en el caso de las segundas, que las inmunidades se regulan en el tratado constitutivo de la Organización, en el acuerdo con el Estado de sede o, en su caso, en un convenio sobre privilegios e inmunidades (sobre la inmunidad de jurisdicción de la Agencia Especial Europea, véanse las Sentencias del T.E.D.H. en los asuntos Waite y Kennedy y Beer y Regan c. Alemania de 18 de febrero de 1999).
3. La noción de “Estado” según el Derecho internacional, en tercer lugar, comprende varios elementos que han de ser tenidos en cuenta a los fines de nuestro examen. En efecto, de conformidad con el art.2, ap.1 b) del Convenio de las N.U. sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes, adoptado el 2 de diciembre de 2004 y aun no en vigor (en adelante, el Convenio de 2004) se entiende por Estado, a los fines de este tratado internacional de codificación, tanto este ente en su conjunto como, en primer lugar, sus “diversos órganos de gobierno”. En segundo término, a los componentes de un Estado federal u otras subdivisiones políticas del Estado que estén facultados para realizar actos en el ejercicio de la autoridad soberana. En tercer lugar, a los representantes del Estado cuando actúen en tal carácter. Y, por último, aquellos organismos, instituciones u otras entidades del Estado, en la medida en que estén facultados para realizar actos en ejercicio de la autoridad soberana del Estado. Una categoría muy amplia que comprende desde los bancos centrales e instituciones oficiales de crédito a las Fuerzas Armadas, pasando por diversos entes, agencias y sociedades estatales, que realizan transacciones mercantiles.
Ello no obsta a que el Convenio de 2004 reconozca en su art.3 la existencia de privilegios e inmunidades del Estado en virtud de otras normas internacionales. Como es el caso, en primer lugar, de los atribuidos a sus misiones diplomáticas, sus oficinas consulares, sus misiones especiales, sus misiones ante organizaciones internacionales o sus delegaciones en órganos de organizaciones internacionales o en conferencias internacional (art.3.1), que se extienden a ciertos bienes de estos órganos de las relaciones internacionales. En segundo término, los que gozan los Jefes de Estado (art.3.2), así como sus bienes, en el territorio de otro Estado. Y, por último, los atribuidos a las aeronaves o los objetos espaciales de propiedad de un Estado u operados por un Estado (art.3.3), a los que cabe agregar los correspondientes a los “buques de guerra y otros buques de Estado “(art. 32 del Convenio sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982, en el que España es parte). De suerte que, en suma, la referencia a los “bienes de un Estado extranjero” en España posee un alcance muy amplio, ya que comprende todos aquellos bienes que tengan un vínculo de carácter real con estos diversos elementos del Estado extranjero, así como los que sea utilizados por éste bajo otro título (por ejemplo, un contrato de arrendamiento de los locales de una Embajada).
LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS BIENES DEL ESTADO EXTRANJERO: ASPECTOS GENERALES
4. El mutuo respeto de la soberanía, independencia e igualdad de los Estados como principios básicos del Derecho internacional ha dado lugar desde la Modernidad, por la existencia de una práctica común, uniforme y constante, a la aparición de un conjunto de normas consuetudinarias encaminadas a la protección tanto de aquellas personas que realizan funciones en nombre de un Estado extranjero en el territorio de otro Estado como del propio Estado y de sus bienes. Una evolución normativa que comienza cuando en el siglo XVI se consolida el envío de misiones diplomáticas o embajadas permanentes a otro Estado ; se prosigue más tarde, con base en el mismo principio, ne impediatur legatio, en relación con los otros órganos de las relaciones internacionales antes mencionados en relación con el art.3.2 del Convenio de 2004 ; y, hasta ahora, se cierra con las normas relativas a las inmunidades jurisdiccionales de los Estados extranjero y sus bienes, con fundamento en el principio de la igualdad de los Estados (par in parem non habet imperium). De suerte que la protección se ha ido estableciendo en el curso de un dilatado proceso de evolución de las normas consuetudinarias, que desde 1961 hasta 2004 han sido objeto de codificación y desarrollo progresivo en varios convenios internacionales a los que luego se hará referencia.
5. En estas normas internacionales la protección de los bienes del Estado extranjero que se encuentran en el territorio de otro Estado se ha articulado básicamente mediante la atribución a aquel de “inmunidades jurisdiccionales”, en sus dos vertientes de “inmunidad de jurisdicción” y de “inmunidad de ejecución”. En virtud de la primera, se excluye que los órganos jurisdiccionales del Estado donde se encuentren los bienes, aun siendo competentes según sus normas internas, conozcan del proceso iniciado por un particular contra un Estado extranjero. Mediante la segunda, que una vez terminado el proceso puedan adoptarse por el Tribunal medidas destinadas a la ejecución coercitiva de una sentencia de condena sobre los bienes de dicho Estado.
De otra parte, en el caso de ciertos bienes de los órganos de las relaciones exteriores del Estado antes mencionados existe, además, una protección reforzada por parte de las normas de Derecho internacional: la “inviolabilidad” contra cualquier medida de intervención por parte de las autoridades del Estado donde aquellos se encuentran. Como es el caso, p.e., respecto a las misiones diplomáticas, de un lado, la inviolabilidad de los locales de la misión y de la residencia del agente diplomático, donde las autoridades del Estado receptor no pueden penetrar sin el consentimiento del Jefe de la misión De otro lado, del mobiliario y demás bienes situados en los locales de la misión, de los archivos y documentos de ésta donde quiera que se hallen, de la valija diplomática que contiene la correspondencia oficial de la misión y de los medios de transporte de la misión, que no podrán ser objeto de ningún registro, requisa, embargo o medida de ejecución (arts. 22, 24, 27 y 30 del Convenio sobre relaciones diplomáticas, hecho en Viena el 18 de abril de 1961, en el que España es parte desde el 21 de diciembre de 1967). Disposiciones similares, con mayor o menor extensión de la inviolabilidad, también las encontramos en los Convenios de 24 de abril de 1963 sobre relaciones consulares, de 16 de diciembre de 1969 sobre las misiones especiales y de 14 de marzo de 1975 sobre representación de los Estados en sus relaciones con las Organizaciones internacionales de carácter universal. Instrumentos en los que España es parte en el caso de los tres primeros y a los que nos remitimos, dado que el examen de la inviolabilidad de los bienes de estos órganos exteriores del Estado queda excluido en las páginas que siguen.
En cuanto al alcance de estas medidas de protección, conviene indicar que la inviolabilidad de los bienes de los órganos de las relaciones internacionales ha tenido y tiene un carácter “absoluto”, aunque en correspondencia solo se atribuya a un número reducido de bienes vinculados con sus funciones, como acabamos de ver. En cambio, las inmunidades jurisdiccionales del Estado extranjero y sus bienes, como se ha expuesto en la STC 107/1992, de 1 de julio, han evolucionado desde una concepción “absoluta”, que amparaba a todos los bienes del Estado, a una concepción “relativa” más restrictiva, en la que tales inmunidades solo amparan los bienes afectos a actividades iure imperii, pero no a actividades iure gestionis. Esta concepción inspira el Convenio de 2004, que parte de la atribución al Estado extranjero tanto de inmunidad de jurisdicción (art.5) como de ejecución (art.18) pero seguidamente las limita en atención a la distinción anterior, estableciendo los procesos civiles en que la primera no se puede hacer valer (arts.10-17) o las excepciones a las segundas (arts.18-21).
6. Dado que las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes han estado reguladas durante largo tiempo por normas consuetudinarias internacionales, con la consiguiente dificultad de concretar su alcance en los concretos supuestos sometidos a los Tribunales (como se ha reconocido en las SSTC 107/1992 y140/1995), algunos Estados han establecido en su legislación interna una regulación de esta materia (entre otros, Estados Unidos en 1976, el Reino Unido en 1978, Pakistán y Sudáfrica en 1981, Canadá en 1982 y Australia en 1985). En el caso de España, sin embargo, no ha ocurrido otro tanto pese a que la primera de las dos decisiones del T.C. que se acaban de mencionar, tras referirse a la técnica legislativa utilizada por el art.21.2 de la L.O.P.J. de 1985 y estimar que no merece un reproche de inconstitucionalidad, sin embargo, agregó que “parece aconsejable un desarrollo legislativo en esta materia que produzca mayor seguridad jurídica “. Dicha técnica legislativa, en efecto, ha sido la de una genérica remisión normativa, “defiriendo en bloque al Derecho internacional público el sistema de inmunidades estatales “, según la caracteriza la citada STC 107/1992. Lo que claramente se desprende del citado art.21 de la L.O.P.J. de 1985 dado que, tras establecer su ap.1 con alcance universal la extensión de la jurisdicción ratione personae de los Tribunales españoles, su ap. 2 dispone que “Se exceptuarán los supuestos de inmunidad de jurisdicción y ejecución establecidos por las normas del Derecho internacional público “. Esto es, operando una remisión global tanto a los tratados internacionales en los que España sea parte (art.96 C.E.) como a la costumbre internacional en la materia.
De otra parte, en la legislación procesal española el ap.1 del art.36 de la L.E.C. de 2000 reitera el precepto de la L.O.P.J. antes transcrito en cuanto a “la extensión y límites de la jurisdicción” en el orden civil. Estableciendo su ap.2 la consecuencia jurídica que procesalmente caracteriza a las inmunidades de los Estados extranjeros y sus bienes: que los órganos jurisdiccionales del orden civil “se abstendrán de conocer de los asuntos que se les sometan “cuando “se haya formulado demanda o solicitado ejecución respecto de sujetos o bienes que gocen de inmunidad de jurisdicción o ejecución conforme a las normas del Derecho internacional público “. Lo que se complementa con lo dispuesto en el art.38 del mismo cuerpo legal, al disponer que la existencia de tales inmunidades “ se acordará de oficio, con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal, tan pronto sea advertida”. Aunque el control de oficio no excluye que el demandado pueda “ denunciar mediante declinatoria la falta de competencia internacional “, de conformidad con el art.39 en relación con los arts.63 a 65 de la L.E.C., que deberá plantearse como incidente previo según ha declarado la STS (Sala Civil) de 27 de octubre de 2005 en relación con otro supuesto de falta de competencia internacional. Y ha de tenerse en cuenta, por último, que si los preceptos anteriores solo se refieren al “orden civil”, las inmunidades jurisdiccionales del Estado y de sus bienes pueden hacerse valer también en los procesos en los demás órdenes, (art.2.1,a) del Convenio de 2004, en relación a la definición de “tribunal”), operando las normas de la L.E.C. como supletorias en los procesos administrativos y laborales.
III. INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN DE LOS BIENES DE LOS ESTADOS EXTRANJEROS
7. Esta inmunidad del Estado extranjero puede suscitar una cuestión de constitucionalidad dado que, si se aprecia su existencia en un litigio civil donde dicho Estado es el demandado, la consecuencia jurídica es, de conformidad con el art.36.2 L.E.C., que el órgano jurisdiccional español “ se abstendrá de conocer “ de la demanda. Lo que plantea una posible contraposición con el derecho que constituye el “núcleo” o “elemento esencial” de la tutela judicial efectiva que el art.24.1 C.E. reconoce y garantiza a todos : el “derecho de acceso a la jurisdicción” (entre otras muchas, SSTC 46/1982, de 12 de julio, 36/1997, de 25 de febrero y 61/2000, de 13 de marzo). Pues la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero y de sus bienes operará como un límite o excepción al ejercicio de la potestad jurisdiccional por los Tribunales españoles.
No obstante, dado que el derecho de acceso a la jurisdicción del art.24.1 C.E. no es “absoluto o incondicional” como los derechos de libertad, pues se trata de un “derecho de prestación “ y, por tanto, de “configuración legal” (SSTC 99/1985,de 30 de septiembre, 55/1995,de 6 de mayo y 160/1998,de 14 de julio, entre otras), es constitucionalmente legítimo que el legislador “pueda establecer límites al pleno acceso a la jurisdicción “ en el entendido de que dichos límites “ sean razonables y proporcionados respecto de los fines que lícitamente puede perseguir en el marco de la Constitución” (STC 140/1995, de 28 de septiembre. En el mismo sentido, Sentencia del T.E.D.H. en el asunto Fayed c.Reino Unido, de 21 de septiembre de 1994, entre otras). Y, en aplicación de esta doctrina, tanto la STS (Sala Social) de 1 de diciembre de 1986, como las ya citadas SSTC 107/1992 y 140/1995 han admitido que la inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros posee un fundamento constitucionalmente legítimo en los principios de soberanía e igualdad de los Estados y no resulta excesiva o desproporcionada. Siendo de señalar al respecto que el demandante siempre puede iniciar el proceso contra el Estado extranjero en su territorio si no pueden conocer del mismo los Tribunales españoles, o utilizar otras vías alternativas (SSTC 107/1992 y140/1995).
8. En principio, “todo Estado goza, para si y sus bienes, de inmunidad de jurisdicción ante los tribunales de otro Estado…” (art.5 del Convenio de 2004). Pero al agregar seguidamente este precepto “según lo dispuesto en la presente Convención”, ello nos conduce a las excepciones internacionalmente reconocidas de dicha inmunidad que se han regulado en los arts. 7 a 17 de dicho Convenio.
La primera, es la del consentimiento del Estado extranjero de someterse a la jurisdicción de los Tribunales de otro Estado en relación con una cuestión o un asunto ; consentimiento manifestado por acuerdo internacional, mediante un contrato por escrito o por simple declaración o comunicación por escrito en un proceso determinado (art.7.1 del Convenio de 2004). Supuestos en los que el consentimiento ha de haberse prestado por un representante del Estado debidamente autorizado (lo son, ex officio, el Jefe del Estado, el Presidente del Gobierno, el Ministro de Asuntos Exteriores y el Jefe de la misión diplomática respecto al Estado en el que está acreditado, según el art.7.2, a) y b) del Convenio de Viena de 1969 sobre Derecho de los tratados). Pero si ha sido prestado de esta forma, el consentimiento es irrevocable.
La razón de ser de este limite a la inmunidad jurisdiccional radica en que, al tratarse de una excepción que el Estado extranjero puede hacer valer en un proceso civil, nada impide que decida libremente renunciar a su derecho a invocarla, ex ante o ex postdel inicio de aquél. Pero ha de tenerse presente, que la renuncia solo puede operar cuando el Tribunal tenga competencia internacional objetiva ratione materiae según su ley interna, pues si no fuera así el mero consentimiento del Estado extranjero no puede suplir esa falta de competencia. Aunque si atribuirla subjetivamente, puesto que la ley interna de un Estado, como ocurre en España en virtud del art.22,num.2º de la L.O.P.J. de 1985, confiere competencia a los Juzgados y Tribunales españoles cuando tanto el demandante como el demandado se hayan sometido a ellos, expresa o tácitamente. Esto es, respecto el segundo caso, cuando el Estado extranjero demandado en el proceso no cuestiona la competencia internacional y entra en el examen del fondo del asunto. Supuesto que también es admitido en el art. 8,1, b), del Convenio de 2004. Debiendo tenerse en cuenta, asimismo, dos aspectos procesales de la inmunidad de jurisdicción : de una parte, que ningún Estado extranjero podrá invocarla en un proceso ante el Tribunal de otro Estado si es el demandante en dicho proceso (art.8.1, a) del Convenio de 2004). Excepción que, de otro lado, se extiende al supuesto de una demanda reconvencional basada en la misma relación jurídica contra el Estado extranjero o, cuando este sea el demandado y formule reconvención, en lo concerniente a la demanda principal (art. 9, aps.2 y 3 del citado Convenio).
Por último, salvo el que el convenio arbitral disponga otra cosa, el consentimiento del Estado extranjero también excluye que, si dicho Estado ha concertado por escrito un convenio con una persona natural o jurídica extranjera para someter a arbitraje cualquier litigio relacionado con una transacción mercantil, pueda luego invocar la inmunidad de jurisdicción ante un Tribunal de otro Estado en procesos relativos al convenio arbitral, el procedimiento o la validez del laudo (art.17 del Convenio de 2004).
9. La segunda excepción a la inmunidad de jurisdicción de los Estados y sus bienes es la relativa a las transacciones mercantiles. Con ella, ciertamente, se consagra la distinción entre actos iure imperii y iure gestionis como base de una inmunidad relativa, al establecer el art.10.1 del Convenio de 2004 que “ Si un Estado realiza con una persona natural o jurídica extranjera una transacción mercantil “ y si los Tribunales de otro Estado son competentes para conocer de los litigios relativos a esa transacción “el Estado no podrá hacer valer la inmunidad de jurisdicción ante ese tribunal en ningún proceso basado en dicha transacción mercantil”. Aunque esta excepción a la inmunidad no se aplica según el ap.2 del precepto “en el caso de una transacción mercantil entre Estados“ o si las partes en la transacción “han pactado expresamente otra cosa“.
Durante la elaboración del Convenio de 2004 se puso de relieve la dificultad de una aceptación general de los criterios que permitan calificar una transacción como “mercantil”. Aunque finalmente se han incluido en el ap.2 del art.2, donde se establece que “se atenderá principalmente a la naturaleza del contrato o de la transacción pero se tendrá en cuenta también su finalidad”, dentro de ciertos límites. Pues ciertos Estados, entre ellos España, se oponían a la inclusión de este último criterio. El art.10.1 de dicho Convenio, pues, ha de ser interpretado en relación con el precepto anterior .Y, al respecto, cabe indicar que la STC 107/1992 ha estimado que el carácter mercantil se determina en atención a la naturaleza del acto y la actuación a título de persona privada.
De otra parte, cabe observar, en primer lugar, que la competencia del Tribunal se determina según el art.10.1 “ en virtud de las normas aplicables de derecho internacional privado “. Una remisión que, en defecto de las normas en esta materia incluidas en un tratado internacional o en un instrumento comunitario, conduce a las normas internas del Estado al que pertenece el Tribunal (art.22 de la L.O.P.J. de 1985). En segundo término, que es muy amplio el número de supuestos resultantes de la intervención del Estado en la actividad económica, de suerte que la excepción relativa a las “transacciones mercantiles “ cubre diversos tipos de contratos de arrendamientos, préstamos y otras obligaciones financieras de garantía, así como compraventas de bienes o servicios (art.2.1 c) del Convenio de 2004).
A lo que cabe agregar, por último, que en estas transacciones mercantiles también puede participar “una empresa estatal u otra entidad creada por un Estado dotada de personalidad jurídica propia” y con capacidad jurídica para comparecer en juicio y poseer, adquirir o disponer de bienes. Esto es, una entidad separada del Estado extranjero y que no goza de inmunidad jurisdiccional. Supuesto para el que se establece que, cuando intervenga en un proceso relativo a una transacción mercantil en el que dicha entidad sea parte “ la inmunidad de jurisdicción de que goce el Estado no resultará afectada” (art.10.3 del Convenio de 2004 y entendimiento sobre este artículo en el Anexo). Los casos relativos a dos entidades españolas ante los tribunales ingleses, Baccus c.Servicio Nacional del Trigo de 1957 y Victory Transport c.Comisaria General de Abastecimientos de 1964 pueden ilustrar este supuesto, junto a muchos otros de las empresas de comercio exterior de los antiguos Estados socialistas.
10. La tercera excepción a la inmunidad de jurisdicción se refiere a los contratos de trabajo. En los que el supuesto más frecuente es el de los “trabajadores locales” contratados por el Estado extranjero o sus órganos en otro Estado para realizar en éste su labor, suscitándose luego una reclamación salarial o por despido improcedente, como nos muestran varias decisiones del T.C. que luego se indicarán respecto a la inmunidad de ejecución. Circunstancias que han llevado a delimitar el ámbito de la excepción, dado que según al art. 11.2 del Convenio de 2004 se excluyen de la misma, de un lado, los casos en los que el empleado es funcionario del Estado extranjero (agente diplomático o funcionario consular,p.e.), goza de inmunidad diplomática o es nacional del Estado empleador salvo que resida permanente en el Estado del foro. De otro lado, cuando el objeto del proceso sea la aplicación de la legislación de dicho Estado sobre contratación, renovación o rescisión del contrato ; pues tales litigios pueden afectar a “aspectos sensible y confidenciales” de la política de reclutamiento del personal de un Estado extranjero, como se afirmó en la Sentencia del T.E.D.H. en el asunto Fogarty c. Reino Unido, de 21 de noviembre de 2001.
11. En el ámbito de la responsabilidad extracontractual, una cuarta excepción a esta inmunidad jurisdiccional, salvo acuerdo en contrario entre dos Estados, es la relativa a las lesiones a las personas y daños a los bienes en el Estado donde se inicia el proceso. Una excepción que inicialmente surgió frente a los accidentes de tráfico por vehículos automóviles pero a la que el art.12 del Convenio de 2004 ha dado una formulación más amplia al comprender la “acción de indemnización pecuniaria en caso de muerte o lesiones de una persona, o de daño o pérdida de bienes tangibles, causados por un acto u omisión “ imputable al Estado extranjero “. Si bien se requiere que los hechos hayan tenido lugar en el territorio del Estado donde se reclaman y su autor se encontrara en el territorio de éste en el momento de tales hechos. Lo que excluye las acciones por responsabilidad civil derivadas de los medios de comunicación, en los casos en que la difusión de una noticia ha tenido lugar en otro Estado.
12. Sobre otras excepciones a la inmunidad de jurisdicción de los bienes del Estado extranjero que se contienen en el Convenio de 2004, los problemas son menores en la práctica que respecto a las tres últimas. Como es el caso de una quinta excepción, surgida a partir de la práctica sobre los bienes propiedad de los Jefes de Estado, se refiere a aquellos procesos que versan sobre la posesión, la propiedad u otros derechos reales del Estado extranjero sobre bienes inmuebles situados en el Estado del foro o sobre obligaciones derivadas de los mismos (art.13, a)). Excepción que se extiende a los litigios sobre cualquier derecho o interés del Estado extranjero respecto de bienes muebles o inmuebles en virtud de sucesión, donación o usucapión (art.13,b)), así como sobre los derechos e intereses del Estado relativos a su administración, tales como los bienes en fideicomiso, bienes integrantes de la masa de la quiebra o bienes de una sociedad en caso de disolución (art.13, c).
En sexto lugar, salvo que los Estados interesados convengan otra cosa, la excepción opera en los procesos relativos a los derechos del Estados extranjero en materia de propiedad intelectual o industrial, cuando tales derechos gocen de protección, incluso provisional, en el Estado del foro. Excepción que se extiende a los procesos por una presunta lesión por parte del Estado extranjero, en el Estado del foro, de un derecho de los mencionados perteneciente a un tercero y que goza de protección en este Estado (art.14 del Convenio de 2004). Y, por último, salvo acuerdo en contrario, respecto a procesos relativos a la participación de un Estado extranjero en una sociedad o persona jurídica con personalidad propia y que se haya constituido u organizado con arreglo a la ley del Estado del foro o tenga su sede o establecimiento principal en este Estado. Aunque solo cuando el proceso tiene por objeto las relaciones de dicho Estado con estos entes y, además, comprenden socios que no son sujetos de Derecho internacional (art. 15 del Convenio de 2004).
IV. LA INMUNIDAD DE EJECUCIÓN DE LOS BIENES DEL ESTADO EXTRANJERO
13. Esta inmunidad, como se ha dicho, impide que el Tribunal que ha conocido de un litigio contra un Estado extranjero y ha dictado una sentencia de condena pueda posteriormente adoptar medidas de ejecución contra los bienes de dicho Estado que se encuentran en España. Debiendo tenerse en cuenta, de un lado, como se dispone en el art. 20 del Convenio de 2004, que esta inmunidad opera incluso si el Estado extranjero ha consentido el ejercicio de la jurisdicción por los Tribunales de otro Estado en virtud del art.7. De otro lado, en cuanto a su alcance, que si bien esta inmunidad se ha configurado con un carácter “relativo” desde mediados del siglo XX, sin embargo las excepciones son menores que en la inmunidad de jurisdicción, como puede apreciarse en los arts.18,19 y 20 del citado Convenio.
En efecto, salvo que el Estado haya consentido en la ejecución, haya designado o destinado bienes a la satisfacción de la demanda o se ha determinado que el proceso se dirige contra bienes que se destinan por el Estado extranjero a fines distintos de los oficiales y no comerciales, la inmunidad de ejecución se extiende a los demás bienes, tanto respecto de medidas coercitivas anteriores al fallo (art.18) como posteriores a este (art.19). Con la particularidad de haberse incluido, entre los amparados por la inmunidad de ejecución, ciertas “clases especiales de bienes”, como los incluidos en una cuenta bancaria (sobre lo que se volverá más adelante), los de carácter militar, los bienes del banco central o de otra autoridad monetaria del Estado, los que formen parte del patrimonio cultural del Estado o de sus archivos y los pertenecientes a una exposición de objetos de interés científico, cultural o histórico, si en los dos últimos casos no se han puesto o se destinan a ser puestos en venta (art. 21).
14. La inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero y sus bienes también puede suscitar una contraposición con el derecho a la ejecución de las sentencias en sus propios términos, “que integra el contenido del art.24.1 C.E.” (SSTC 125/1987, de 15 de julio, y 73/2000, de 14 de marzo, entre otras muchas). Aunque al no ser tampoco este derecho de carácter absoluto, la jurisprudencia del T.C. ha reconocido que el legislador puede establecer “requisitos o limitaciones” a su ejercicio, siempre que estos persigan fines constitucionalmente legítimos y guarden la debida proporcionalidad con tales fines. Como así se ha hecho en el art.21.2 de la L.O.P.J. de 1985.
Partiendo de este precepto legal, en la STC 107/1992 se ha declarado en que “ el régimen de inmunidad de ejecución de los Estados extranjeros no es contrario, cualquiera que éste sea ,al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art.24.1 C.E.” Agregando, de un lado, que “ la soberanía y el principio de igualdad de los Estados es fundamento suficiente para que se pueda legítimamente excluir la potestad ejecutiva respecto de los bienes que dichos Estados tengan en nuestro territorio”. De otro, que “ no existe una inmunidad absoluta, sino relativa, de la inmunidad de ejecución de los Estados “. Esta doctrina se ha reiterado en otras decisiones posteriores (SSTC 292/1994,de 27 de octubre, 18/1997, de 10 de febrero y 176/2001, de 17 de septiembre, así como en el ATC 112/2002, de 1 de julio). A los fines del mandato de interpretación del art.10.2 C.E., esta doctrina se corrobora, en términos similares, en la jurisprudencia del T.ED.H. (Sentencias en el asunto Hornsby c. Grecia de 1997 y en Fosiac c. Rumanía de 2003, entre otras).
De la doctrina sentada por el T.C. sobre esta inmunidad en las decisiones antes mencionadas interesa destacar dos extremos generales. En primer lugar, que “ corresponde en cada caso al Juez ejecutor determinar cuales entre los bienes de que sea titular un Estado extranjero en nuestro territorio…están inequívocamente destinados al desenvolvimiento de actividades en las que dicho Estado, sin hacer uso de su propiedad de imperio, actúa de la misma manera que un particular “. Lo que implica que esta determinación es una “cuestión de legalidad ordinaria “ (al respecto, véanse la STC 176/2001, de 17 de septiembre y el ATC 112/2002, de 1 de julio) . Si bien la “cuestión de constitucionalidad “ se suscitará si el órgano jurisdiccional no ha tenido en cuenta la inmunidad o le ha dado una extensión inapropiada, dado que ello afecta al ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art.24.1 C.E.
En segundo término, al Juez encargado de la ejecución corresponde un “especial deber de diligencia” cuando se trata de los bienes de un Estado extranjero, puesta de relieve en la STC 18/1997, de 10 de febrero, que trae causa de un proceso laboral por despido improcedente contra la Embajada de Guinea Ecuatorial. Decisión en la que cabe observar, respecto a las circunstancia de este caso, que primero se acordó el embargo de las cuentas corrientes, pero fue infructuoso, al igual que la determinación de la existencia de bienes inmuebles propiedad de dicho Estado. En segundo término, se pidió información a los Ministerios de Economía y Hacienda y de Asuntos Exteriores sobre posibles créditos a favor de Guinea Ecuatorial y, ante las respuestas de dichos departamentos y el silencio ante una nota verbal a la Embajada, el Juzgado acordó el archivo de las actuaciones. Una decisión que, pese a reconocer que el Juzgado ejecutor había desplegado actividad en este caso, sin embargo el T.C. no la considera conforme con el derecho del art.24.1. C.E. ya que “cuando el sujeto pasivo es una Embajada o un Estado extranjero no puede presumirse su insolvencia “ y, además, el hecho de decretar el archivo, aquietándose a las respuestas de los citados Ministerios “ equivale a no agotar las posibilidades de actuación que el ordenamiento ofrece al órgano judicial ejecutor “.
Ahora bien, es indudable que la ejecución contra los bienes de un órgano de las relaciones exteriores del Estado extranjero o contra los de éste puede suscitar dificultades en la aplicación de esta doctrina del T.C. En primer lugar, respecto al carácter provisional de la ejecución de una Sentencia, aunque esta posibilidad fue admitida por la STC 292/1994, de 27 de octubre, tras examinar la práctica internacional en esta materia, pese a traer causa de la reclamación de una pensión de la Seguridad Social contra la Embajada de Brasil. Este supuesto de ejecución provisional, “posterior al fallo “, queda sujeto a los límites que el art. 19 del Convenio de 2004 establece, con los entendimientos que figuran en su anexo.
El segundo problema se vincula con la determinación del titular de la inmunidad y, en correspondencia, a la concreta normativa internacional aplicable. Al respecto, la STC 107/1992,de 1 de julio afirmó que no cabía confundir las inmunidades del Estado extranjero y “otro tipo de inmunidades de Derecho internacional (en especial, las diplomáticas y consulares)”. Agregando que si en el caso del primero el criterio aplicable es el de la inmunidad “relativa”, sin embargo los bienes de las misiones diplomáticas y oficinas consulares “ son absolutamente inmunes a la ejecución “. Pero es significativo que el T.C., pese a la clara distinción anterior, estimara asimismo que, “para satisfacer el derecho a la ejecución de sentencias”, las medidas de ejecución pueden “extenderse” a los bienes del Estado extranjero que se encuentran en nuestro territorio y están “destinados a la realización de actividades iure gestionis”. Pronunciamiento que en la STC 292/1994 de 27 de octubre se justifica en el hecho de que la Embajada “ no es sino un órgano de aquel Estado y su representante en España “. De suerte que, como declarara la STC 176/2001, de 17 de septiembre, aunque los bienes de un consulado gocen de inmunidad absoluta, ello no excluye que “el apremio pueda llevarse a cabo sobre otras cosas o derechos no protegidos por la ley internacional”. El art.3.1,a), del Convenio de 2004, como se ha dicho, establece que es aplicable a la inmunidad de jurisdicción de los Estados y sus bienes “ sin perjuicio de los privilegios e inmunidades de que goza un Estado “ respecto a sus órganos de las relaciones exteriores “.
16. Por último, una referencia particular merece la ejecución respecto a las cuentas corrientes del Estado extranjero o de sus órganos en una entidad bancaria española, dado que la práctica internacional nos muestra que dichas cuentas no solo pueden utilizarse para el normal funcionamiento de agencias del Estado extranjero o de dichos órganos (pagos a los funcionarios, alquileres u otros gastos de funcionamiento) sino que, en muchos casos, pueden tener un carácter “mixto”. Un supuesto que la STC 197/1992 tuvo en cuenta al declarar que si tales cuentas también fueran utilizadas “para fines comerciales “, ello no justifica la exclusión de la inmunidad de ejecución y, por tanto, de su inembargabilidad. Conclusión que esta decisión justifica en atención tanto al “carácter único e indivisible del saldo de la cuenta corriente como por la imposibilidad de una investigación de las operaciones y de los fondos y destinos de los mismos “ ya que ello supondría “ una interferencia en la actividad de la misión diplomática contraria a las reglas del Derecho internacional público “.
Esta conclusión de la STC 107/1992 podía apoyarse en la jurisprudencia anterior sobre el tema de otros Estados europeos (asunto de la Cuenta bancaria de la Embajada de Filipinas de 1977 en Alemania y asunto Alcom Lted.c.Republica de Colombia de 1984 en el Reino Unido). Y se ha corroborado en el art. 21.1,a), del Convenio de 2004 al establecerse la inmunidad de ejecución de “los bienes, incluida cualquier cuenta bancaria, que sean utilizados o estén destinados a ser utilizados en el desempeño de las funciones de la misión diplomática “ o de otro órgano de las relaciones internacionales. Aunque tal conclusión parece haberse modificado en parte en la STC 18/1997 y en el ATC 112/2002 en relación con la prueba del destino de los fondos de la cuenta bancaria. Pues la práctica seguida por los órganos jurisdiccionales en estos casos ha sido la de requerir a la Embajada del Estado extranjero que designe bienes susceptibles de ejecución (art.589 de la L.E.C. de 2000) y, ante la negativa o el silencio de dicho órgano, acordar el embargo de su cuenta corriente, en todo o en parte (así, en el ATC 112/2002) Afirmándose incluso en esta decisión que era inadmisible “ el intento del Estado extranjero de justificar su inactividad probatoria en su condición de Estado soberano”. Lo que va mucho más allá de lo dispuesto en el art.24.1 del Convenio de 2004, donde se admite la falta de respuesta y, además, se excluyen los apercibimientos e imposición de multas coercitivas periódicas al Estado extranjero.
V. REFERENCIA A LAS AERONAVES, OBJETOS ESPACIALES, BUQUES Y FUERZAS ARMADAS DE LOS ESTADOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA
17. Para cerrar el examen es conveniente hacer referencia a las inmunidades del Estado extranjero respecto a ciertos bienes de una naturaleza particular. Como es el caso, de un lado, de las aeronaves, los objetos espaciales y los buques de su propiedad o explotados por dicho Estado. De otro, de los bienes de lasfuerzas armadas de un Estado extranjero. Respecto a las dos primeros tipos de bienes, ya se ha indicado que el ap.3 del art.3 del Convenio de 2004 se limita a establecer una exclusión, remitiéndose a las normas internacionales que establezcan su inmunidad. Esto es, en cuanto a las aeronaves, al Convenio de Chicago sobre la aviación civil internacional de 7 de diciembre de1944, en el que es parte España, cuyo art. 3 c), tras distinguir entre las aeronaves civiles y las “aeronaves de Estado” (las utilizadas “ en servicios militares, de aduanas o de policía”) atribuye a las segundas inmunidad de jurisdicción y de ejecución. A lo que se ha atenido la práctica española, como nos muestra la inmediata devolución al Reino Unido de una aeronave militar del tipo Harrier, de despegue y aterrizaje vertical, que en 1983 aterrizó en un carguero español. Y respecto a los objetos espaciales, dentro de la amplia normativa en esta materia la remisión conduce al acuerdo de 19 de diciembre de 1967 sobre salvamento de astronautas y la restitución de objetos espaciales, junto al Convenio sobre la responsabilidad internacional por daños causados por objetos espaciales de 14 de enero de 1975 y el de la misma fecha sobre registro de objetos lanzados al espacio exterior, en los que España es parte. Instrumentos que establecen la jurisdicción exclusiva del Estado de registro sobre tales objetos.
18. En cambio, el art.16 del Convenio de 2004 si regula la inmunidad jurisdiccional de los buques de propiedad de un Estado o explotados por un Estado y su cargamento. Una materia que, respecto a los buques de guerra, fue objeto de examen en la celebre Sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos de 1812 en el asunto del Schooner Exchange c. McFaddon y al final del pasado siglo dió lugar a la importante decisión de los Tribunales ingleses en el asunto del Parlament Belge, un buque correo del Estado. Siendo regulada finalmente, con base en el criterio de la inmunidad “relativa , por el Convenio de Bruselas de 1926 relativo a la inmunidad de los buques de Estado y de su Protocolo adicional de 1934, instrumento cuya regulación inspira el precepto del Convenio antes mencionado.
En efecto, el Convenio de 2004, respecto a un proceso relativo a la explotación del buque parte de la distinción entre “buques de Estado” utilizados para un “servicio público no comercial “, que gozan de inmunidad jurisdiccional ante los Tribunales de otro Estado, y los buques destinados a una actividad comercial, a los que no alcanza tal inmunidad. Incluyendo en la primera categoría, en términos similares a los del art.236 del Convenio sobre el Derecho del Mar de 1982, los buques de guerra y buques auxiliares y otros buques destinados exclusivamente a un servicio público no comercial, como los de los servicios aduaneros o de policía (ap.3 del art.16 del citado Convenio).
Esta distinción se prolonga, con igual consecuencia respecto a la inmunidad de jurisdicción, en relación con el proceso relativo al transporte marítimo de un cargamento, según sea transportado por uno y otro tipo de buques (aps. 3 y 4 del mismo precepto). Con la particularidad de haberse establecido una medida favorable al Estado extranjero en cuanto a la prueba del carácter público del buque y del cargamento propiedad del mismo, ya que la presentación al Tribunal de un certificado firmando por un representante diplomático u otra autoridad competente de dicho Estado “hará prueba del carácter del buque o del cargamento “ (ap.6). Al respecto, cabe indicar que en un recurso de amparo ante el T.C. que fue inadmitido, en relación con el proceso iniciado en España para la venta del cargamento y cobro de los fletes, en el periodo de la guerra de Irak de 1990, el Gobierno recurrente certificó que el buque estaba explotado por el Estado, sin hacerlo en cambio sobre el cargamento pese a ir destinado a una base militar.
19. Por último, respecto a los bienes de las fuerzas armadas de un Estado extranjero en España, la STS (Sala Penal) de 9 de mayo de 1974 ha reconocido la existencia de “inmunidades otorgadas por el sistema de alianzas, arrendamiento de bases y ayuda para la mutua defensa entre Estados “, agregando que estas nuevas realidades “ se rigen especialmente por tratados internacionales o convenios bilaterales”. Lo que nos conduce, con independencia del Derecho internacional consuetudinario en esta materia, de un lado al Convenio sobre el Estatuto de las Fuerzas Armadas de la O.T.A.N. (Convenio SOFA) de 19 de junio de 1951, en el que España es parte desde julio de 1987 tras su ingreso en la Alianza , así como su Protocolo de 28 agosto de 1952 sobre el estatuto de los Cuarteles generales militares de la O.T.A.N. De otro, al Convenio entre el Reino de España y los Estados Unidos de América sobre la cooperación para la defensa, hecho en Madrid el 1 de diciembre de 1988, enmendado por el Protocolo de 10 de abril de 2002. Este convenio bilateral regula las presencia de las fuerzas de los Estados Unidos en las “Instalaciones de apoyo” (IDAs) en las bases de Zaragoza, Morón de la Frontera, Rota y Torrejón así como en virtud de “autorizaciones de uso” (ADUs) .
Es suficiente la lectura del Convenio bilateral de 1988 y su Protocolo para poder apreciar que los “bienes de las Fuerzas armadas de los Estados Unidos en España” comprende una categoría muy amplia. De una parte, las aeronaves militares desplegadas en nuestro territorio “con carácter permanente o rotativo “ y otras aeronaves empleadas por dicho Estado (art.25), así como los buques de guerra y otros buques de Estado que utilizan la base naval de Rota (art.31), a los que se aplican las inmunidades jurisdiccionales con el alcance ya expuesto anteriormente. Pero de otra parte, en las instalaciones de los Estados Unidos existe asimismo un amplio conjunto de bienes, como las armas y explosivos (art.23), los materiales, repuestos y equipos, el mobiliario, los vehículos, las instalaciones y medios de comunicación o los combustibles (art.46).
En el derecho internacional consuetudinario, tales bienes gozan tradicionalmente de inmunidad de jurisdicción y de ejecución. En cuanto a la primera, el Convenio SOFA la soslaya al establecer en su art.VIII ciertos procedimientos especiales entre los Estados partes respecto a las reclamaciones civiles. En relación con la segunda, el ap. 2 g) del mismo precepto, respecto a las reclamaciones contra un miembro de las Fuerzas o personal civil de éstas por “daños a terceros “, dispone que “no estará sujeto a ningún procedimiento de ejecución de una sentencia dictada contra él en el Estado receptor “, esto es, en España, en un asunto derivado “ del desempeño de sus funciones oficiales”. Lo que se corrobora, con un alcance más amplio, en el art. 21.1, b), del Convenio de 2004, al atribuir inmunidad de ejecución a “los bienes de carácter militar o los que sean utilizados o sean destinados a ser utilizados en el desempeño de funciones militares” de un Estado extranjero.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
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