I. Introducción

1. El funcionamiento de las Administraciones públicas se estructura a través de procedimientos administrativos. Toda actuación que se ha realizado sin procedimiento se transforma automáticamente en contraria a derecho: de hecho, un acto dictado omitiendo los elementos esenciales del procedimiento es nulo de pleno derecho (artículo 47 Ley 39/2015) y un acto dictado sin procedimiento se considera vía de hecho.

Paradójicamente, no hay en el derecho español una regulación de un procedimiento administrativo. La Ley 39/2015 estructura las cuatro fases (iniciación, instrucción, terminación y ejecución) pero no estructura un procedimiento, sino fases de un procedimiento que actúan como si fueran los ingredientes de recetas que con posterioridad se tienen que cocinar. De hecho, en la propia ley, además de reglas generales, hay reglas que sirven para actos de iniciación en tipos de procedimiento específico, como el sancionador en donde se estructura un contenido especial para la iniciación y para la terminación.

Hay otras normas que estructuran los procedimientos concretos de la materia que regulan. Posiblemente, para poner un ejemplo, la que resulta más clara es la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que es una norma que regulan los procedimientos de adjudicación de los contratos, incluyendo todos los aspectos del expediente de contratación. De hecho, adapta la regla de cómputo de plazos a la contratación pública: en esta materia los días son naturales de forma general, en los términos que determina su Disposición Adicional 12ª.

2. Cuando se aborda el estudio del procedimiento administrativo, ha de tenerse en cuenta que es un ámbito legislativo compartido entre el Estado y las Comunidades autónomas, siguiendo la regla recogida en el artículo 149.1.18 de la Constitución, en virtud del cual es competencia exclusiva del Estado “el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”.

¿Qué consecuencias tiene esta regla para la estructura del procedimiento administrativo?

1. Que los elementos esenciales del procedimiento son los que recoge la normativa del Estado, partiendo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
2. Que este régimen tiene peculiaridades en las Comunidades autónomas, manifestadas en normas generales del Gobierno y la administración autonómica. Un ejemplo de este tipo de norma lo encontramos en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, cuyos artículos 111 a 118 fijan las especialidades en materia de procedimiento administrativo.
3. Que, además, para terminar de estructurar un procedimiento en una materia concreta, hay que atender a las reglas de distribución de competencias en relación con esa materia, debiendo examinarse, en consecuencia, como han regulado los trámites del procedimiento administrativo correspondiente.

3. También nos podemos encontrar con peculiaridades en el ámbito de la Administración local. En este aspecto, se pueden determinar peculiaridades que no rebajen el nivel de protección que tengan establecidas las leyes de régimen local estatal y autonómica. En el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales se recogen los aspectos generales de los procedimientos locales (artículos 146 y siguientes).

En el ámbito municipal son aprobados por el Pleno del Ayuntamiento. Un ejemplo se puede encontrar en la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid.

4. El procedimiento no es algo rígido. Por el contrario, el órgano que instruye el procedimiento tiene cierta capacidad de configurarlo para tener una respuesta que satisfaga mejor el interés general. Por ejemplo, podría pedir un segundo informe en el caso de que le sigan quedando cuestiones que no estén claras.

5. Todo procedimiento administrativo tiene cuatro fases:

1. Iniciación, que sirve para que se inicie el procedimiento y se determine cuál es el ámbito sobre el que se va a decidir.
2. Instrucción, que sirve para que la administración disponga de todos los datos para resolver.
3. Terminación, donde la administración toma la decisión sobre todos los aspectos del procedimiento.
4. Ejecución, fase en la que se materializa la decisión que ha tomado la Administración.

6.