BIENES PATRIMONIALES
La segunda gran categoría de bienes públicos, después de la del dominio público, es la de los bienes patrimoniales. Se trata de un grupo de bienes a los que la legislación, desde finales del siglo XIX, ha querido proporcionar un carácter algo marginal, en la medida en que de acuerdo con el régimen actual y tal como lo ha señalado Chinchilla, el grupo de los bienes patrimoniales constituye una especie de estación de paso entre su entrada en el dominio público y su salida hacia la titularidad por parte de particulares.
Situación que no puede resultar más paradójica si tenemos en cuenta todas que la misión que debería cumplir el patrimonio de un ente público es servir al cumplimiento de esas finalidades de interés general, algo fuera de lo cual ni el patrimonio ni el propio ente público tienen sentido en el marco del Derecho.
Es, como en tantos otros aspectos, una consecuencia de la evolución del Derecho de bienes públicos entre 1866 y la promulgación del Código civil y que se ha mantenido invariable hasta ahora. Posiblemente resulte útil recordar que en la Exposición de motivos de la Ley de aguas de 1866 se señala que, por oposición al dominio público, “ por dominio particular del Estado entiende el que a éste compete sobre aquellas cosas destinadas a su servicio, o sea a la satisfacción de sus necesidades colectivas y no al uso común, cosas de las que dispone como los particulares que constituyen su patrimonio; tales son, entre otras muchas, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares”. Sin lugar a duda, los contornos de la categoría y la funcionalidad que cumplía tenían una lógica de la que desgraciadamente en la actualidad carecemos.
En todo caso, como punto de partida para el estudio de la categoría de los bienes patrimoniales públicos hay que tomar lo dispuesto en el art. 132.3 de la Constitución, en virtud del cual “por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación”.
Determinación de los bienes que componen el patrimonio de las Administraciones públicas.
Cuando se plantea la cuestión de los bines que integran el patrimonio de las Administraciones públicas, realmente se está haciendo referencia a dos problemas distintos, aunque obviamente con cierta vinculación, y que se derivan de la composición especial que tiene en la actualidad el patrimonio público. Por un lado, de forma genérica, nos conduce a determinar qué tipos de bienes entran dentro de ella, esto es, resulta descriptiva de un determinado estado patrimonial de las Administraciones públicas. Sería el sentido amplio de la expresión patrimonio público y del cual sólo se puede obtener una nota característica y definitoria: el de la titularidad de los bienes y derechos por parte de un ente público.
Pero, conviviendo con esta definición hay un segundo grupo de bienes dentro de ese patrimonio público, que tienen la naturaleza de bien patrimonial y que le opone a la del dominio público a pesar de que una parte de los bienes que se integran en el patrimonio forman parte de uno de los grupos que componen el dominio público. Como se puede ver, se trata de una expresión polisémica además tiene un punto de heterogeneidad que dificulta el entendimiento exacto de cuál sea el régimen de los bienes patrimoniales. Todo lo cual se complica con el estado del Inventario de bienes, tal como tuvo ocasión de ilustrarnos en su momento Chinchilla.
Así, de entrada, el concepto de patrimonio de las administraciones públicas, esto es la primera acepción de las dos que se han enunciada, está recogido en el art. 3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que dispone lo siguiente:
“1. El patrimonio de las Administraciones públicos está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les haya sido atribuidos.
2. No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería”.
A lo que se superpone, como se ha señalado con anterioridad la categoría de los bienes patrimoniales, como una de las dos en las que se pueden clasificar los bienes que forman parte de grupo de los bienes patrimoniales: “Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales” (art. 4 LPAP). Siendo respetuosa con una tradición que habría que rectficar clarificando las características de demanio y patrimonio y otorgando funcionalidad a los bienes patrimoniales, el art. 7 de la LPAP proporciona a esta categoría de bienes una apariencia de residualidad, lo que resulta una conclusión automática que surge en cuanto se lee su artículo 7 que define los bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales del siguiente modo:
“1. Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales.
2. En todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por accione so participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales”.
Desde el momento en que los bienes demaniales tienen unos criterios tan laxos para hacer la relación, teniendo en cuenta todo el juego de las afectaciones implícitas, tan desarrolladas en la práctica, los criterios para determinar la demanialidad y, en consecuencia, la patrimonialidad son imprecisos y, por ende, ineficaces. A todas las razones que se han dado y que se van a dar para la reconsideración de ambas categorías de bienes, aparece una más para que se hubiera debido proceder de forma distinta en la nueva Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
La LPAP excluye del patrimonio los recursos hacendísticos, tal y como se recoge en el art. 3.2: “No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería”. Tras la eliminación en la nueva ley de estos bienes, que no dejan de plantear problemas, sobre todo en alguno de ellos, resulta conveniente hacer alguna matización sobre otros dos grupos de los incluidos en el precepto: los derechos de propiedad incorporal y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.
En relación con los primeros, parece claro que las Administraciones públicas pueden ser titulares de este tipo de derechos por lo que la ley, más allá de la innecesariedad de su inclusión, cumple una finalidad didáctica. De este modo, entrarán en él, los derechos que les correspondan por las patentes de invención y los certificados de protección de modelos de utilidad obtenidos de acuerdo con la Ley 11/1986, de 20 de marzo, de patentes, y del mismo modo, entrarán en el patrimonio público las creaciones originales literarias, artísticas expresadas por cualquier medio o soporte, siempre y cuando se trate de realizaciones de las que se puedan considerar titulares las personas jurídicas, lo que, de entrada excluye a los derechos de autor, que en función de lo dispuesto en el art. 5 sólo pueden ser titulares las personas físicas. Por último, también entrarán dentro del patrimonio de las administraciones públicas la propiedad industrial, lo que incluye de acuerdo con el art. 1 de la ley 17/2001, de 17 de diciembre, de marcas, las marcas y los nombres comerciales. Por otra parte, en cuanto a estos “derechos de cualquier naturaleza que deriven del dominio de los bienes patrimoniales”, habría que encuadrar aquí las facultades características del derecho de propiedad o de otros derechos reales, incluídas las acciones que el ordenamiento jurídico reconoce en defensa de estos derechos, lo cual tampoco resulta preciso configurarlo como una categoría diferente, ya que son facultades ínsitas en el derecho principal.
Bases constitucionales del patrimonio de las Administraciones públicas
El análisis de las bases constitucionales del patrimonio es directamente dependiente de la configuración del dominio público, sobre todo si tenemos en cuenta el hecho, ya destacado, de que un grupo de bienes si son de titularidad pública son o demaniales o patrimoniales. En particular, por la garantía institucional del dominio público plantea una relación dialéctica entre el dominio público y el patrimonio que, como ya se ha visto, la legislación no ha sabido aprovechar. En efecto, mediante el reconocimiento de la categoría de los bienes patrimoniales ha contemplado una garantía institucional similar y, consecuentemente, la Constitución ha querido que no todos los bienes públicos sean bienes de dominio público. Dominio público y patrimonio son dos categorías diferentes y, por las especialidades que tiene la primera, se ha configurado como un último recurso en manos de los poderes públicos.
Desde este punto de vista, conviene recordar que las posibilidades de demanialización constituyen un recurso que ha de ser utilizado de forma absolutamente proporcional, tal como se analiza en la voz correspondiente de este volumen. Paralelamente, hay que recordar, asimismo, que la propia jurisprudencia constitucional ha afirmado que el servicio a los intereses generales es “lo único que justifica la propiedad pública” (STC 52/94). Lo cual ha sido obviado en la última legislación patrimonial, la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas pública que ha resuelto la diferencia entre el dominio público y el patrimonio público de forma absolutamente inmovilista, sin apartarse de las reglas que recoge el Código civil, más allá de la posible derogación que haya podido producir de los arts 339 a 342. Y ello pese a que, como ha señalado Chinchilla, la garantía institucional de los bienes patrimoniales tiene el significado de reforzar el carácter excepcional del régimen del demanio y que, en consecuencia, se deba aplicar sólo a aquellos bienes que por sus características no admitan otro procedimiento de protección y gestión.
En segundo lugar, en art. 132.3 CE nos encontramos con una reserva ley en materia de bienes patrimoniales, aspecto éste reconocido por la propia jurisprudencia constitucional desde la STC 58/1982. Esta reserva afecta a los elementos centrales de la ordenación jurídica de los bienes patrimoniales, esto es, la determinación de los bienes que lo componen y a los elementos de su régimen jurídico, que deben estar presididos por las tres reglas que están recogidas en el precepto, administración, defensa y conservación; las cuales delimitan los actos de gestión de estos bienes. En este sentido, bien se podría señalar que en el art. 132.3 CE nos encontramos con una voluntad antidesamortizadora, en las palabras de González Salinas. En efecto, de la sucesión de caracteres de su régimen jurídico, administración, defensa y conservación, hay que extraer una voluntad de la Constitución de que en el actuar cotidiano de los poderes públicos se mantengan un conjunto de bienes públicos que les permitan, por un lado, servir a los intereses generales y que, al mismo tiempo, sean el mecanismo para la consecución de los fines del Estado social.
Todo lo cual ha tenido un mínimo respaldo en el art. 8 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuando hubiera sido muy necesario en estos tiempos neoliberales y de privatización de los patrimonios públicos. Lo cual no es sólo un planteamiento de naturaleza política sino también una exigencia de la jurisprudencia constitucional, que señaló que en la STC 4/1981 la cláusula del art. 149.3CE “lleva a limitar los poderes de disposiciones de las Administraciones públicas, sujetándolas a un control incluso de oportunidad”.
Vinculado a lo anterior, hay una exigencia de que los bienes públicos se protejan y se les aplique principios de buena administración, como resulta necesario para justificar el reconocimiento de los poderes excepcionales que el ordenamiento reconoce también sobre los bienes de naturaleza patrimonial, tal y como se declaró en la STC 52/1994. Factor éste, por ejemplo, que podría ser un elemento corrector de aquellas privatizaciones mal efectuadas, o con precios más bajos que los precios de mercado, en consonancia con lo señalado por el Consejo Constitucional francés hace algunos años.
Con independencia de que la distribución de competencias se desarrolle en otra voz de este diccionario, conviene recordar que , aunque no exista una regla específica sobre bienes públicos, se trata de una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades autónomas. Así, dado que no existe una regla específica sobre el patrimonio, reconducir a la competencia reconocida al Estado en el art. 149.1.18ª CE, que atribuye al estado el poder de regular “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”, lo que proporciona a la legislación patrimonial estatal un contenido de bases que las Comunidades autónomas deberán respetar cuando adopten sus normas patrimoniales; relación que reconoció la jurisprudencia constitucional en la STC 85/1984 o, con mayor detalle, en la STC 52/1994. En todo caso, la dicotomía entre bienes demaniales y bienes patrimoniales ha de mantenerse dentro del marco recogido en la legislación patrimonial estatal, dado que afecta a la competencia reconocida en el art. 149.1.8ª, legislación civil. A ello se añade el que el Estado tenga atribuida la competencia para dictar la “legislación básica sobre contratos o concesiones administrativas”, competencia que se extiende, obviamente, a los actos de esta naturaleza que se desarrollen sobre bienes públicos. En una línea similar, hay que recordar la competencia exclusiva que tiene el Estado en materia de expropiación forzosa
La funcionalidad de los bienes patrimoniales
La idea de la escasa funcionalidad de los bienes de naturaleza patrimonial no es nueva. No hay más que ver la regulación española sobre este tipo de bienes desde la promulgación del Código civil, que se recoge en la actualidad cuando se indica qué bienes forman parte de la categoría opuesta, la demanial, que son aquellos con finalidades de interés general. Todo lo cual se complementa con la definición planteada de forma negativa de los bienes patrimoniales -que son los que “siendo de titularidad de las Administraciones Públicas no tienen el carácter de demaniales” (art. 7.1)-. Idea que, además está muy asentada en la legislación actual, siendo el caso más llamativo el del art. 6 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales los definen, de forma parecida, como aquellos que “siendo propiedad de la Entidad local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad” , lo cual se acrecienta con lo dispuesto en el art. 7 “las parcelas sobrantes y los efectos no utilizables”. Se trata, por lo demás, de una orientación que han seguido todas las disposiciones patrimoniales de las Comunidades autónomas. De lo que se trata es de comprobar que es así en todo caso y que no hay bienes patrimoniales que son activos en el servicio a los intereses generales.
Como he señalado en otras ocasiones, el examen que se puede efectuar no resiste demasiado bien estas. Si examinamos lo que ha señalado la doctrina en relación con los bienes patrimoniales, nos encontramos con que están reconociendo un dato de indudable importancia para la cuestión que nos ocupa: en la legislación se ha venido recogiendo muchos supuestos de bienes patrimoniales afectos al cumplimiento de las funciones públicas, fenómenos que se materializan mediante mecanismos diferentes pero que coinciden en lo esencial: la gran funcionalidad que tienen los bienes patrimoniales de las Administraciones públicas y que han encontrado un campo abierto en la nueva LPAP.
En primer lugar, ya la propia Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas aborda genéricamente la posibilidad de que existan finalidades de utilidad pública o interés social que se satisfagan a través de la utilización de bienes de naturaleza patrimonial. De entrada, tal como afirma el art. 8.2 “la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor”, lo que hace que en aquellos supuestos en los que el dominio público no pueda ser utilizado, lo que será cada día más común teniendo en cuenta las necesidades financieras de los entes públicos, se deba recurrir a los bienes patrimoniales. Así, entre otros, habría que citar el art. 8.1. e), donde se recoge la posibilidad de colaboración interadministrativa para la optimización de la utilización de los bienes patrimoniales; los arts. 145 y ss. en donde se contempla la opción de que se cedan gratuitamente para fines de utilidad pública o interés social los bienes inmuebles del Patrimonio del Estado, aunque sea a personas de carácter privado. Y resulta imprescindible recordar la multiplicidad de patrimonios afectos a finalidades de interés público –muchos de ellos mantenidos en el articulado de la LPAP- que son la prueba mejor de que con los bienes patrimoniales se está prestando un servicio efectivo a los intereses generales, muy alejado de esa visión que se deriva de los primeros artículos de la norma.
En particular, conviene citar aquí dos aspectos novedosos: por un lado, conviene resaltar la regulación que realiza en diversos preceptos de los arrendamientos, incluyendo los arrendamientos financieros con opción de compra y otros arrendamientos que tengan elementos mixtos de adquisición de bienes, regulados en el art. 121 que tienen una gran potencialidad en cuanto a la financiación de infraestructuras de interés general. Por el otro, nos encontramos con que las necesidades de cumplir con los principios de estabilidad presupuestaria ha abierto la puerta a nuevas modalidades contractuales, no tipificadas en la norma, como es la del arrendamiento operativo –analizado en la voz correspondiente- y que precisa que los bienes sean patrimoniales.
Todo lo cual y otros elementos complementarios que he señalado en otras ocasiones, se complementa con dos ideas. Por un lado, la propia jurisprudencia constitucional ha señalado, en consonancia con lo expresado por la doctrina, que la división entre demanio y patrimonio para lo que no son las grandes categorías de bienes separados del comercio es una división con caracteres más míticos que reales (STC 166/98). Por el otro, es preciso tener en cuenta la distinta terminología que utiliza la Constitución: el hecho que se emplee la expresión patrimonio nos conduce al hecho de que existe un conjunto de bienes y derechos y obligaciones de que una persona, física o jurídica, es titular y, por tanto, destinado a su servicio. El dato del titular es especialmente relevante, por cuanto que mientras que en los patrimonios privados el fin último que justifica su constitución es la mera acumulación de bienes, aunque deban cumplir con su función social, en los patrimonios de los entes públicos y de sus entes instrumentales la idea esencial es la de servicio a los intereses generales, lo que hace que sólo ingresen en él los bienes que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines, lo que habrá de acreditarse en el momento de la adquisición, tal como dispone el art. 116 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
En definitiva, no sería más que retomar lo afirmado por la Exposición de motivos de la hoy derogada Ley 3/1986, del Patrimonio de la Comunidad Valenciana “los elementos que integran el patrimonio de la Generalitat -sean demaniales sean patrimoniales en sentido estricto- no tienen más razón de ser que la de su irreductible vocación de servicio público, al margen del cual ni dicho patrimonio ni la propia Generalitat tendrían razón de ser en el mundo del Derecho”. El patrimonio del ente público, sería, de este modo, el conjunto de derechos y obligaciones de que ese ente es titular. Los fines de un ente público aparecen recogidos en la Constitución por una cláusula abierta de atribución de competencias, recogida en el art. 103.1, según el cual la Administración “sirve con objetividad a los intereses generales”.
En todo caso, aún hoy la legislación está bastante lejos de recoger este planteamiento y sigue anclado en el planteamiento del Código civil al que, recordémoslo, se llegó después de una evolución bastante extraña.
Régimen al que están sometidos los bienes patrimoniales: entre las reglas de la LPAP y diversos grados de supletoriedad.
Como se ha indicado al inicio de esta voz, los bienes de naturaleza patrimonial tienen un carácter secundario en el marco de la legislación patrimonial pública, a pesar de que, tal como hemos visto en el epígrafe anterior debieran constituir la categoría que vertebrara el régimen patrimonial público, dejando el dominio público para las grandes categorías de bienes separadas del comercio.
En todo caso, este carácter marginal se muestra en el régimen al que le sujeta la Ley de patrimonio de las Administraciones públicas. En efecto, tal como dispone el apartado tercero del artículo siete
“el régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación de los bienes y derechos patrimoniales será el previsto en esta ley y en las disposiciones que la desarrollen o complementen. Supletoriamente, se aplicarán las normas del derecho administrativo, en todas las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello, y las normas del derecho privado en lo que afecte a los restantes aspectos de su régimen jurídico”.
No obstante, más allá de lo que señala este precepto, hay más preceptos de gestión patrimonial en donde se está sometido a las normas de Derecho administrativo. Así, por ejemplo, podrían citarse las disposiciones de la legislación de expropiación forzosa –medio de adquisición privilegiado de bienes- las disposiciones sancionadoras o las relativas a la contratación administrativa. De hecho, bien podría decirse como ha hecho Parada Vázquez, que “constituye un error la habitual presentación del estudio de los bienes de la Administración sobre la distinción entre bienes de dominio privado y bienes de dominio público; y lo es porque enmascara la realidad de que en el Derecho español todos los bienes de la Administración están sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del sistema de acciones civiles y sin parangón en el Derecho comparado y por ello principalmente, puede decirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de Derecho público”
Más aún, bien podría decirse que con el régimen de adquisición, administración, defensa y enajenación se están cubriendo prácticamente todos los apartados de las actuaciones que se pueden desarrollar con los bienes patrimoniales. En consecuencia, precisamente por el grado de desarrollo de la ley, que regula concienzudamente el patrimonio inmobiliario público, los diversos grados de supletoriedad que recoge la ley tienen un ámbito de aplicación bastante limitado.
Principios de gestión de los bienes patrimoniales
Además de los tres principios de la regulación y que derivan directamente del art 132.3 de la Constitución y que se vieron con anterioridad, la nueva LPAP ha recogido una serie de principios complementarios que sirven para delimitar los actos de gestión de estos bienes, orientando en consecuencia la actividad de los poderes públicos con los bienes patrimoniales y que están recogidos en el art. 8:
La gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:
a) Eficiencia y economía en su gestión.
b) Eficacia y rentabilidad en la explotación de estos bienes y derechos.
c) Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes.
d) Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
e) Colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin de optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes.
En todo caso, la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, al de la política de vivienda, en coordinación con las Administraciones competentes.
Se trata de principios cuyo valor jurídico directo resulta variado y su importancia desigual. Así, hay que señalar que nos encontramos con alguno de ellos que abstrae reglas desarrolladas en las normas de la LPAP, como la recogida en la letra c) otros que suponen la concreción en materia patrimonial de principios constitucionales, como el de la eficiencia y eficacia o el de colaboración interadaministrativa; y, por último nos encontramos con reglas generales de gestión racional de patrimonios públicos y privados, como puede ser el de la obligación de tenerlo inventariado. En todo caso, más allá de las críticas que se han vertido, pueden servir para una función didáctica que, en la aplicación de los preceptos de gestión patrimonial.
