DANA en Valencia, daños catastróficos y responsabilidad administrativa
La DANA que ha asolado el litoral español está produciendo daños catastróficos. Pérdida de vidas humanas en un número anormalmente alto, y un reguero de destrucción de bienes públicos y privados. Obviamente, se trata de un fenómeno imprevisible, de carácter natural y cuyas consecuencias no podían ser previstas. Es lo que se suele denominar fuerza mayor.
Los daños materiales deberán ser resarcidos. Aquí aparecen los mecanismos de seguros y las ayudas de la Declaración de Zona catastrófica del Gobierno de España y las eventuales del Gobierno valenciano.
No obstante, cuando se analizan las consecuencias de la tormenta, surge inmediatamente la pregunta de si los daños eran evitables o no. Especialmente cuando han superado las 200 víctimas mortales y la destrucción ha sido generalizada. O para ser más concretos, si la actuación de las Administraciones públicas, en especial de la Generalidad valenciana, ha sido causa del agravamiento de la catástrofe natural. Especialmente, cuando se sabe que el huracán Milton no superó la veintena de víctimas mortales, eso sí, después de caravanas interminables de gente saliendo de su ámbito de impacto. De hecho, en la Región de Murcia, se adoptaron medidas preventivas equivalentes cuando se conoció la intensidad de la lluvia que iba a caer.
En el caso que nos ocupa, la catástrofe es consecuencia de las lluvias. La AEMET vino proporcionándotelos información desde la semana pasada alertando de la llegada de lluvias masivas. Anuncios que incrementaron la gravedad de la información hasta llegar a lo que se publicó el propio día de la catástrofe. Unas informaciones que, en condiciones normales, hubieran hecho actuar a los organismos de protección civil.
La otra fuente básica de información vino por la Confederación Hidrográfica del Júcar, el organismo de cuenca encargado de examinar cuál es la situación de nuestros ríos. También esta fuente de información funcionó adecuadamente, en la medida en que fue emitiendo mensajes de alerta ante las crecidas de los ríos y el desbordamiento de algunos barrancos. Hay que tener en cuenta que el problema no sólo fue la lluvia, sino los cauces desbordados, que han ocasionado multitud de víctimas.
Las competencias en materia de protección civil y ante emergencias las tiene asumidas la Generalidad valenciana en dicho ámbito territorial. Así está recogido en el artículo 49.3.14ª de su Estatuto de autonomía, que le otorga la competencia exclusiva en materia de protección civil y seguridad pública. En esta línea, han aprobado una legislación suficiente y han creado unos organismos que aparentemente resultaban óptimos para prevenir y mitigar los daños de una catástrofe como esta. La norma de cabecera es, en este sentido, la Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias.
La norma cubre aspectos de planificación y actuaciones, determina qué organismos y servicios forman parte de la red frente a emergencias y tiene una parte organizativa sobre quién es el que tiene que actuar en estas circunstancias. El órgano de mayor trascendencia es Centro de Coordinación de Emergencias, cuyo ámbito de competencias se resume en lo dispuesto en el artículo 56.1 “la Generalitat supervisa y coordina la gestión de las situaciones de preemergencia y emergencia, así como aquellas otras situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública en las que se activen planes de protección civil en la Comunitat Valenciana”. Una competencia general, que se manifiesta en una serie de funciones especificas:
a) Activar los planes de emergencias, procedimientos de actuación y protocolos operativos, de aplicación en cada emergencia.
b) Comunicar y notificar las diferentes situaciones de preemergencia o emergencia declaradas.
c) Coordinar las actuaciones de los servicios esenciales o complementarios implicados en la resolución de una situación de emergencia o catástrofe.
d) Informar de la evolución de la emergencia a los servicios esenciales y complementarios de intervención implicados en la resolución de la misma.
e) Recibir la información relativa a las intervenciones de los diferentes servicios operativos que actúan en una emergencia, bien a través de la dirección del Puesto de Mando Avanzado, cuando éste se encuentre constituido, o bien a través de las respectivas centrales operativas de los servicios de emergencia que, en todo caso, estarán obligados a facilitar la información que se les requiera en relación con la situación de emergencia.
f) Elaborar, como fuente de información oficial que es, la información dirigida a la población y a los medios de comunicación sobre los consejos de autoprotección, la evolución y el balance de la emergencia.
g) Constituirse como sede del Centro de Coordinación Operativa Integrado (CECOPI), cuando así se decida por parte de la dirección del plan.
h) Asumir la interlocución y coordinación en materia de gestión de emergencias con administraciones locales, la administración del Estado y otras comunidades autónomas.
i) Implantar, a decisión del director del plan, centros de atención telefónica para informar a la población y a los afectados sobre la situación de emergencia.
j) La alerta y movilización de los recursos humanos y materiales propios y, en particular, la movilización y gestión de los vehículos del puesto de mando avanzado y comunicaciones de la Generalitat.
k) Aquellas otras que sean encomendadas por el conseller competente en materia de protección civil y gestión de emergencias.
Obviamente, las recogidas en las letras a), b), c) d), f), h) son especialmente relevantes para mitigar los efectos de la DANA.
Pues bien, pese a que desde los días anteriores existía la previsión de lluvias muy intensas (que se iba agravando a medida que pasaba el tiempo) el Centro de Coordinación de Emergencias no se reunió hasta las 17 horas del día de la catástrofe, cuando ya existían municipios anegados, problemas en las carreteras y caos generalizado, fruto del pánico en el que iba entrando la población, que no tenía respuesta de las autoridades competentes; sobre todo cuando el 112 no cumplía las funciones que tiene asignadas en el artículo 50 de la norma.
Dicho de otro modo, a pesar de que se disponía de información realizada por los organismos especializados, AEMET y Confederación Hidrográfica, no se adopto ninguna medida para mitigar el impacto de la DANA.
Lo cual fue extremadamente grave, ya que la gente hizo vida normal, incrementandose el riesgo y aumentando el daño. El cumplimiento de la función de alerta a la población no se ejercitó hasta las 20:03, cuando ya había municipios anegados, como Utiel o Paiporta (municipio que está catalogado como de riesgo alto de inundaciones en la Revisión del Plan especial de inundaciones de 2020). Instituciones como la Diputación de Valencia o la Universidad de Valencia habían clausurado sus actividades sobre las 15 horas.
Más aún, la cabeza visible de la Comunidad valenciana, su Presidente, hizo unas declaraciones en las que minimizaba el impacto de la DANA, cuando la realidad era totalmente diferente.
La falta de información a la ciudadanía se transforma en el elemento básico. Hay que recordar un extremo: los anuncios en el teléfono móvil constituyen el recurso más eficaz de comunicación para la población de una situación de gravedad como ésta. Y sin embargo, no se utilizo hasta las 20:03 horas, cuando los efectos de la DANA ya eran devastadores.
El recordatorio de todo lo anterior es necesario para contestar con cierto criterio la pregunta de si existe responsabilidad administrativa de la Generalidad Valenciana como consecuencia de los daños ocasionados por la DANA. El punto de partida lo constituye el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (derivado del artículo 106 de la Constitución), que dispone que los casos de fuerza mayor excluyen la responsabilidad. Preceptos que conducen a que existan cuatro elementos para que aparezca la responsabilidad: a) que se haya generado un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona; b) que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir, alterando el nexo causal: y c) que no se haya producido fuerza mayor, y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Pero, ¿esto es así cuando se ha actuado de forma incorrecta? Porque recordemos que el Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 de abril de 1997 señaló que “para que sea apreciable la fuerza mayor se requiere que el hecho sea imprevisible o que, previsto, resulte inevitable”. La jurisprudencia social concreta aún más, señalando que “sean sin embargo inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado”.
Jurisprudencia que acepta la responsabilidad por daños por inundaciones existe, tanto para grandes accidentes como para siniestros más pequeños. Así recordemos que en la SAN de 21 diciembre 2005 (asunto del camping de Biescas), o la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 20 octubre 1997 (asunto de la presa de Tous) -entre otras-, se declaró la responsabilidad de la administración como consecuencia de que no cumplió con las obligaciones que recogía el ordenamiento jurídico.
En todo caso, como siempre ocurre en un supuesto de responsabilidad patrimonial, el elemento más importante es probar la relación de causalidad entre el daño y la actuación de la Administración, en este caso, su pasividad ante las informaciones que provenían de AEMET y la Confederación Hidrográfica del Júcar. En las dos sentencias que he citado, la relación era más directa (limpieza de cauces). Aquí es más indirecta, aunque nos conduce a una configuración de la gestión de situaciones de crisis climática en donde las obligaciones de la Administración incluyen el deber de informar y comunicar.
No podemos olvidar, en este caso, dos elementos complementarios pero muy relevantes: los fenómenos como el descrito no son nuevos en la Comunidad valenciana. De hecho, de la DANA que asoló Valencia en 2019 se extrajeron estrategias comunicativas que, a la vista está, no se han utilizado. Había información suficiente para haber impuesto la obligación de quedarse en los domicilios, acumular agua y comida y otros deberes complementarios (como eliminar vehículos de las vías públicas) para evitar unos daños como los que estamos viendo. Incluso, podemos incluir dentro de los criterios que conducen a la responsabilidad del Gobierno el hecho de que hubiera rechazado ayuda proveniente de otras Comunidades autónomas. Todo ello forma parte de la autoprotección que tendría que haber sido dirigida desde el Gobierno valenciano. Y por ello, parece seguro que el camino de la exigencia de responsabilidad se abrirá más temprano que tarde. Recuerdo, por último que el plazo para reclamarla es de un año.
Obviamente, una actuación diligente del Gobierno valenciano hubiera hecho que la población hubiera estado en sus domicilios y las innumerables víctimas se habrían evitado. Y a partir de aquí, todo lo demás.
