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La nueva regulación de los contratos menores en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público ha puesto el objetivo, de nuevo, en una figura que no está estrictamente contemplada en dicha norma y que puede servir como válvula de escape: los anticipos de caja fija. Por ello, conviene que nos fijemos en las relaciones que existen entre ambas figuras, dejando claro ya de antemano que no están directamente relacionadas sino que la utilización de la segunda derivará de los problemas que se han planteado a las primeras y que se aplican en momentos totalmente distintos..
Contratos menores
Los contratos menores tienen mala prensa. Es cierto y hay razones que puede justificarla. No obstante, hay una razón que justifica su utilización: la cuantía no es excesivamente alta y puede permitir la realización de actividades en un periodo de tiempo muy breve, algo que las Administraciones Publicas necesitan en ocasiones. Un buen uso no debería ser un problema, sobre todo si tenemos en cuenta que no forman parte de las cuantías incluidas en las Directivas.
Por otra parte, no podemos olvidar dos elementos que mitigan parcialmente los riesgos de los contratos menores: por un lado tienen un pequeño expediente administrativo (aunque es cierto que resulta muy breve, ya que sólo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan) y, en segundo lugar, cuando los suscriben las Administraciones públicas, están sujetos a fiscalización previa antes del abono. Además, han de ser publicados.
El problema mayor que va a encontrar la Administración deriva de la rebaja de cuantía y de las restricciones que ha incluido la ley en cuanto a su utilización repetida con el mismo contratista a lo largo de una anualidad presupuestaria y en la prohibición para la contratación de trabajadores autónomos, algo que ha ocurrido en los periodos de tasas de reposición cero.
A todo ello me referí en otro post, y a ello me remito.
Anticipos de caja fija
La solución para eludir las limitaciones de la ley se ha visto en los anticipos de caja fija. Ayer sin ir más lejos algunas lectoras del blog me plantearon en comentarios o por correo electrónico cuestiones que se referían a esta vía de escape.
Los anticipos de caja fija están regulados en el artículo 78 de la Ley General Presupuestaria que dispone que son “anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos”.
Son, en definitiva, cantidades que sirven para el reembolso de gastos que han tenido los gestores públicos y para adelantar pagos. Su función esencial consiste en pagar pequeños gastos como taxis, billetes de transporte, etc. Desde este punto de vista, su existencia puede estar justificada por cuanto que tramitar un expediente de gasto para estas pequeñas cantidades no parece muy justificado de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia. Lo que es importante que retengamos en este momento es que constituye una mera operación de tesorería, que ha de ser aplicada a una partida presupuestaria y que no afecta al cómo ha nacido la obligación. Incide sólo en el pago.
¿Se deben suscribir contratos menores para los casos de anticipos de caja fija?
En mi opinión, el ordenamiento (LCSP + LGP) ha querido mantener separadas estas figuras, dado que una afecta al momento de la constitución de la obligación (contrato) y otra del momento de pago (anticipo de caja). Dicho de otro modo, en función de cómo se contrae la obligación será preciso hacer un contrato menor o directamente se procederá al pago al obligado en función de la justificación que presente. Lo relevante será, en consecuencia, qué bien o servicio se está obteniendo por parte de la Administración.
Realmente, arbitrar un procedimiento administrativo contractual para el pago de un taxi es un exceso. La relación de intercambio dinero por precio es, obviamente, un contrato pero que por su escasa cuantía no merece ni siquiera recurrir al contrato menor. Por otra parte, las limitaciones en cuanto al destino abonan esta conclusión. Se refieren a obligaciones del “capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos, como los referentes a dietas, gastos de locomoción, material no inventariable, conservación, tracto sucesivo y otros de similares características” (artículo 1 del Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija).
Limitaciones que deberían fijarse con carácter particular en cada ente del sector público, de acuerdo con lo previsto en el artículo 78 LGP, que obliga a configurar “los criterios generales de los gastos que puedan ser satisfechos por tal sistema, los conceptos presupuestarios a los que serán aplicables los límites cuantitativos establecidos para cada uno de ellos, su aplicación al presupuesto y cuantas estimaciones se consideren oportunas”.
¿Qué cuantía tienen los anticipos de caja fija?
Se pueden tramitar anticipos de caja hasta por un importe del 7% del total de créditos del capítulo destinado a gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto vigente en cada momento. Una cantidad que la Comunidad Valenciana lo subió al 12% en la época de Camps y que puede llegar a un máximo del 10 por ciento de los créditos del artículo 23, “indemnizaciones por razón del servicio”, del programa 222A, “Seguridad ciudadana”, del Ministerio del Interior.
Dejando fuera este último supuesto, ¿podemos pensar en la cantidad de pequeñas adquisiciones de bienes y servicios que se pueden tramitar a través de este procedimiento? ¿Son cuantificables las pequeñas compras que se deberían tramitar a través de los procedimientos de compras públicas a los que no se aplica los principios de publicidad y concurrencia? ¿Es determinable si por azares del destino las adquisiciones se realizan todas en el mismo sitio?
Desde luego todo lo anterior es un riesgo que se corre con los anticipos de caja. Pero, al mismo tiempo, la intervención debería revisar su utilización para evitar que sea una vía de escape. Cuestión diferente es que esté obligada a ello, como veremos con posterioridad.
Los abusos de los anticipos de caja fija
Los anticipos de caja tienen un destino determinado en la ley. Utilizarlo para una función diferente supone incurrir en desviación de poder. Trocear eventuales prestaciones que estarían sometidas a la ley para poder recurrir a estos anticipos supone, de igual manera, una ilegalidad.
En los medios de comunicación han salido casos de gastos inadecuados en el seno de una Administración pública pagados con cargo a estos anticipos de caja fija, como las comidas lujosas u otros gastos de tenores similares. Pero incluso se han abonado gastos de publicidad institucional, como lo que se denunciaba por la Consejera Oltra en el Generalidad valenciana. O incluso pagos de pechugas de pollo y huevos kínder. Recordemos que, cuando el Tribunal Superior de Justicia de Valencia ordenó entregar las facturas, estábamos hablando, en total, de 2.906.949 facturas. Los gastos que estaban ahí son de todo tipo.
¿Ausencia de fiscalización de los anticipos de caja fija?
El problema esencial que tiene estos gastos es que no hay fiscalización previa en muchos supuestos. Si leemos el artículo 219 de la Ley de Haciendas Locales vemos la gravedad del problema: “No estarán sometidos a intervención previa los gastos de material no inventariable, contratos menores, así como los de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez intervenido el gasto correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o sus modificaciones, así como otros gastos menores de 3.005,06 euros que, de acuerdo con la normativa vigente, se hagan efectivos a través del sistema de anticipos de caja fija”.
Esto no significa que sean fondos carentes de justificación y control, que se hará posteriormente, en el momento en que se realice la cuenta justificativa del empleo de los fondos, que incluirá los justificantes de pago.
Los abusos son consecuencia de un mal uso de los anticipos de caja. Recordemos que han de ser aplicados a una partida presupuestaria y que, más allá de la persona que comete el abuso (el que quiere que se le reintegre el huevo kínder o las pechugas de pollo) hay un problema en el órgano que ha autorizado el pago o que no ha revisado y exigido el rembolso en los supuestos en los que se ha pagado con un instrumento de pago electrónico. Dicho de otro modo, para prevenir los abusos tienen que funcionar los órganos de control interno.
Ciertamente, no es la legislación de contratos públicos la que habría de dar respuesta a estas dificultades de los anticipos de caja. Sería conveniente que la legislación presupuestaria y de hacienda, esto es, allá donde se incluyen los mecanismos de control, fueran objeto de revisión para evitar estas fugas del sistema, aún reconociendo que estos anticipos de caja fija deben mantenerse, al igual que los contratos menores.
