Prestación universal por hijo: ¿puede ser redistributiva?
Qué sabemos y qué implica la propuesta
El Gobierno ha incorporado en su agenda la implantación de una prestación universal por hijo, con una cuantía orientativa de 200 euros mensuales por menor, en el marco de las estrategias de lucha contra la pobreza infantil y refuerzo del Estado social. La medida se presenta como una reforma estructural de apoyo a las familias.
Si se toma como referencia esa cuantía, el coste bruto anual puede estimarse, de forma aproximada, en torno a 2.400 euros por menor y año. En España residen actualmente alrededor de 7,5 millones de menores de 18 años. En función de ese universo potencial de beneficiarios, el impacto presupuestario agregado se situaría en el entorno de varias decenas de miles de millones de euros anuales. Se trata, por tanto, de una medida con dimensión estructural en términos de gasto público. Esta circunstancia obliga a valorar su encaje no solo en el art. 39 CE, sino también en el art. 135 CE y en el marco de las reglas fiscales europeas actualmente vigentes, que exigen sostenibilidad financiera y planificación presupuestaria a medio plazo.
Una medida de esta magnitud no puede examinarse únicamente desde la óptica del gasto. Su financiación y su integración en el impuesto sobre la renta condicionan en última instancia su verdadero efecto redistributivo.
Universal para todos, ¿progresiva para quién?
Desde el Derecho tributario, el debate no es únicamente social, es estructural. La introducción de una transferencia universal obliga a analizar su articulación con el sistema tributario y su compatibilidad con el principio de capacidad económica. Además, frente a los sistemas exclusivamente condicionados, la universalidad plantea una cuestión relevante de efectividad: la experiencia demuestra que una parte de quienes cumplen los requisitos para acceder a prestaciones sometidas a comprobación de renta no llegan finalmente a percibirlas, ya sea por barreras administrativas, dificultades técnicas o por la percepción social asociada a este tipo de ayudas.
La pregunta es clara: ¿puede reconocerse una prestación a todas las familias y, al mismo tiempo, modular su efecto en función de la renta a través del IRPF? Si el derecho se reconoce con carácter general, la diferenciación según renta solo puede producirse en el impuesto sobre la renta. El debate no es, por tanto, si la prestación es universal, sino cómo se integra en el IRPF para preservar la progresividad. La respuesta es afirmativa, pero el diseño jurídico es decisivo.
El carácter universal de la prestación no es solo una opción política. Es una decisión de técnica financiera. Los sistemas condicionados a renta, como el Ingreso Mínimo Vital (IMV), parten de un cálculo compensatorio. Se fija una renta garantizada, se restan los ingresos del hogar y se abona la diferencia. Si la renta aumenta, la prestación disminuye. Ese modelo es imprescindible para situaciones de vulnerabilidad, pero presenta problemas estructurales: complejidad administrativa y no acceso efectivo de personas que, aun cumpliendo requisitos, no solicitan la prestación. Las barreras técnicas o documentales pueden dejar fuera a parte de los destinatarios. La universalidad elimina ese filtro previo. El derecho se reconoce por la mera existencia de hijos a cargo y el ajuste distributivo se traslada al sistema tributario. Desde el Derecho financiero, esto refuerza el mandato del art. 39 CE porque asegura acceso efectivo. En Derecho comparado, esta lógica no es excepcional: Alemania reconoce el Kindergeld con carácter general; Canadá articula la Canada Child Benefitcomo prestación amplia con modulación posterior; Francia integra prestaciones familiares dentro de un sistema estructural de protección.
Ahora bien, el reconocimiento universal debe situarse dentro del marco constitucional. El art. 39 CE ampara la protección económica de la familia y de los menores. El art. 31 CE exige que el sistema tributario se base en la capacidad económica y en la progresividad. El Tribunal Constitucional ha señalado que el IRPF debe gravar capacidad económica real y respetar la proporcionalidad (STC 19/2012; STC 182/2021), al tiempo que reconoce margen al legislador para configurar prestaciones sociales.
No existe contradicción entre universalidad y progresividad: el gasto puede ser general y el ingreso progresivo. Son fases distintas de una misma arquitectura financiera. No obstante, si se pretende que el efecto neto de la prestación varíe según la renta, la técnica debe ser cuidadosa.
Evitar nuevas desigualdades: el diseño importa
El punto decisivo es cómo se articula el mecanismo de ajuste. Supongamos una prestación de 2.400 euros anuales por hijo. Consideremos tres contribuyentes con un hijo:
– Contribuyente A: renta anual de 25.000 euros.
– Contribuyente B: renta anual de 40.000 euros.
– Contribuyente C: renta anual de 70.000 euros.
Si la prestación simplemente se integrara en la base imponible, el efecto fiscal dependería del tipo marginal. Pero el beneficio neto subsistiría en todos los casos. Si se desea neutralizar o reducir el efecto en rentas altas, debe establecerse un mecanismo específico de corrección progresiva.
Por ejemplo:
– Hasta 35.000 euros de renta, la prestación se mantiene íntegra.
– Entre 35.000 y 60.000 euros, se reduce gradualmente.
– Por encima de 60.000 euros, se neutraliza
La clave: la gradualidad
La clave es la gradualidad. Un sistema con umbral rígido —por ejemplo, pérdida total al superar 35.001 euros— generaría un salto abrupto en el tipo marginal efectivo, una especie de “error de salto”, que resultaría difícilmente defendible desde el principio de capacidad económica. En términos prácticos, podría suceder que un contribuyente con una renta ligeramente superior terminara disponiendo de menos renta neta que otro con ingresos inferiores, lo que evidenciaría una disfunción del diseño normativo.
La experiencia comparada lo confirma. En el Reino Unido, el Child Benefit se mantiene universal en el reconocimiento, pero se activa una recuperación progresiva a partir de determinados niveles de renta. El sistema ha sido criticado cuando los umbrales generan efectos poco intuitivos o cuando la referencia al mayor perceptor del hogar produce tratamientos desiguales entre hogares con renta agregada similar. En Canadá, la reducción se aplica mediante porcentajes decrecientes vinculados a la renta familiar ajustada, con una pendiente progresiva que reduce saltos abruptos. El problema no es la universalidad, sino la forma concreta en que se articule el ajuste.
Ese diseño obliga además a decidir cuál es la unidad de referencia. El IRPF español se estructura sobre base individual, aunque admite tributación conjunta. Esta cuestión conecta inevitablemente con el debate, recurrente en nuestro sistema, sobre la consideración de la familia como unidad económica relevante a efectos del impuesto y que ha llevado a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) a evaluar su impacto redistributivo y su coste recaudatorio.
Pueden producirse situaciones como esta:
– Hogar A: dos contribuyentes con 28.000 euros cada uno (56.000 euros en total).
– Hogar B: un contribuyente con 56.000 euros y otro sin ingresos.
Con un umbral individual de 35.000 euros, el hogar A no experimentaría modulación alguna. El hogar B sí. Con un criterio familiar, ambos podrían situarse en el tramo de corrección. El modelo británico ha mostrado que la referencia al mayor perceptor puede generar tensiones; el modelo canadiense, al utilizar renta familiar agregada, corrige esa distorsión, aunque a costa de mayor complejidad. En España, la elección exige un equilibrio entre precisión distributiva y seguridad jurídica. Además, en supuestos de custodia compartida, la prestación debería prorratearse según convivencia efectiva y el ajuste aplicarse proporcionalmente a la parte percibida, si se quiere evitar litigiosidad.
La cuestión se vuelve más delicada cuando se examina la relación con el mínimo por descendientes. El mínimo no es una ayuda económica, sino una técnica de delimitación de la base imponible: excluye de gravamen la renta necesaria para atender cargas familiares. El Tribunal Constitucional lo ha vinculado con la exigencia de gravar capacidad económica real.
Si se mantienen íntegramente mínimo y prestación, el efecto combinado puede ser significativo. Pensemos en el supuesto de un contribuyente con 40.000 euros y dos hijos que aplica el mínimo correspondiente y recibe 4.800 euros anuales.
La cuestión es si la renta excluida por el mínimo sigue reflejando íntegramente la renta indisponible o si parte de esa carga ya ha sido compensada mediante gasto público.
El modelo alemán ofrece una solución técnica interesante: se compara la ventaja fiscal derivada del mínimo por hijo con la prestación recibida y se aplica automáticamente la opción más favorable al contribuyente. De este modo se evita una doble ventaja excesiva sin eliminar ninguno de los instrumentos y se preserva la coherencia interna del impuesto. En España, las alternativas son mantener mínimo y prestación sin cambios, ajustar parcialmente el mínimo o sustituirlo por la prestación. Cada opción implica una concepción distinta de la protección familiar dentro del sistema financiero. Este mecanismo muestra que la tensión entre prestación y mínimo no es insalvable, sino una cuestión de técnica normativa y de coherencia interna del impuesto.
En definitiva, la combinación de prestación universal por hijo y ajuste redistributivo progresivo en el IRPF es jurídicamente viable. Frente a los modelos exclusivamente condicionados, la universalidad presenta una ventaja estructural adicional: reduce el riesgo de que potenciales beneficiarios queden fuera del sistema por barreras administrativas o dificultades en la acreditación de requisitos. La modulación según capacidad económica encuentra fundamento en el art. 31 CE. La solidez del modelo depende del diseño: gradualidad en la corrección, definición clara de la unidad de referencia y decisión explícita sobre la relación con el mínimo por descendientes. No se trata de una medida asistencial más, sino de una decisión estructural sobre cómo se articula el gasto público con el sistema tributario en el Estado social.
