La remunicipalización es la idea fuerza en la gestión de servicios públicos en la actualidad. Tras el triunfo de los partidos de izquierda en las últimas elecciones municipales, se está produciendo una eclosión de procesos de recuperación de la gestión pública de los servicios públicos tras años de externalizaciones y privatizaciones de la gestión.
Un cambio en los modos de gestión que no sólo es una cuestión ideológica, sino que deriva en muchas ocasiones de un deficiente grado de prestación por parte de los operadores privados, como ocurre con el servicio de recogida de basuras de Madrid, cuyos contratos son herencia del mandato anterior. Y también de un coste en muchas ocasiones más alto para las arcas municipales, fruto de unos contratos que deberían haber sido formulados de otra forma. Los estudios que hay sobre algunos servicios indican que la opción de la privatización es la menos acertada, desde un punto de vista económico. No podemos dejar de señalar las ingentes cantidades de recursos públicos que han ido a manos de operadores privados a pesar de la capacidad pública de gestionar el servicio.
No podemos olvidar, además, que cuando nos planteamos la decisión de re municipalizar, los operadores actuales de servicios son corporaciones económicas especialmente importantes que tienen una parte sustancial de su negocio en estos contratos que suscriben con los entes públicos. En muchos casos, jugando con la ventaja que proporciona un control deficiente y una escasa información municipal sobre cómo está actuando el operador privado.
La remunicipaización no es fácil. Los problemas van más allá de la propia necesidad de organizar un servicio en la organización municipal sino que ha de afrontar numerosas dificultades económicas, de gestión de trabajadores y de naturaleza jurídica. Aquí vamos a ver algunos de los retos iniciales que ha de asumir una Administración pública.
La remunicipalización se entiende como el cambio de la gestión de un servicio público para que vuelva a prestarse por parte de un ente público. Se habla de remunicipalización aunque realmente nos encontramos con un servicio cuya titularidad era previamente de la Administración Pública y que estaba prestando un empresario privado como consecuencia de alguna de las modalidades contractuales que recoge la legislación. Por ello, perdiendo su fuerza ideológica, en ocasiones se habla de reinternalización.
En la actualidad, los cambios introducidos por el PP durante la pasada legislatura imponen un control previo de la decisión de remuniciapalizar, consistente en el análisis de eficiencia y sostenibilidad de la medida. Una medida que obliga a un alto grado de motivación de la decisión y que puede resultar desincentivador, a pesar de que hemos de tener presente que en ocasiones los servicios públicos resultan deficitarios pero son imprescindibles por la protección del interés general en el marco de un Estado social.
El primer problema que se topa una Administración es el modo de hacerlo. O más concretamente, qué instrumento jurídico hay parara pasar de la gestión privada a la gestión pública.
La primera forma de remunicipalizar, la que resulta más simple, es el paso del tiempo hasta la finalización de los contratos originarios. Una posibilidad que en muchos casos es una quimera en la medida en que son contratos que exceden en mucho tiempo la duración de una legislatura. Que sea el procedimiento más sencillo no significa que resulte fácil en todas las ocasiones: hay que materializar la reversión de los activos de la concesión y, en ocasiones, hay que determinar cuál es el destino de los trabajadores. Sobre este punto volveré con posterioriadad.
La segunda forma que puede resultar posible es la remunicipalización como consecuencia de la resolución del contrato por incumplimiento del contratista. Una forma que choca con diversos problemas: por un lado, la propia exigencia legal de que sea un incumplimiento grave. Pero, además, nos topamos con una dificultad derivada de cómo se han realizado los contratos de gestión de servicios, ya sean concesiones u otras formas de colaboración público privada.
Cuando se recurrió masivamente a las formas de colaboración público privada, se argumentaron sus supuestas ventajas sobre la falta de efecto que tiene en la contabilidad pública (lo que no significa que no haya de pagarse) y sobre el ahorro que suponía para la administración el poder liberar personal, amén de una supuesta adaptación continua para mantener un alto grado de calidad. A ello se añadía el mantra de las ventajas del sector privado. Pues bien, años después se han demostrado que los temores que algunos señalamos en su momento se han venido concretando.
A mí el juego de la contabilidad creativa que impulsó Eurostat bajo el SEC95 siempre me pareció muy pernicioso. Era una forma de hacerse trampas al solitario, ya que el coste debía ser pagado. Parte de los problemas actuales vienen de aquellos polvos. Pero, además, suponía un incentivo a la privatización de servicios que, a la larga, acababa resultado más cara debido a un dato obvio: el beneficio industrial que había de percibir el contratista. El problema se terminaba de complicar con el juego de las garantías públicas que dieron los entes públicos a las empresas para el establecimiento y mantenimiento de las actividades, lo que les permitía acceder al crédito en mejores condiciones, por la garantía pública. Obviamente, los impagos repercutían sobre el que había proporcionado la garantía.
De entrada, estas formas de prestación de servicios requiere unos contratos en los cuales se hayan determinado correctamente los estándares de calidad que quiere la administración. Lo cual significa que previamente se hayan podido adoptar, algo que no siempre ha sido así. La articulación de los contratos, por otra parte, supone una concreción de prestaciones y una transferencia de riesgos que no siempre se ha hecho adecuadamente.
La colaboración público privada exige la existencia en la Administración de un grupo de personas encargadas del control e inspección de la forma de prestación del servicio. Normalmente es inexistente. No sólo afecta a la verificación de la calidad del servicio, sino que determina la dificultad de hacer unos pagos al contratista acordes con la calidad de la prestación. Los servicios de intervención y de auditoria deberían ser encargados de realizar esta actividad.
Ha de pensarse que no sólo servirán como parámetro de control sino que, asimismo, cumplirán una función complementaria: aportarán una información valiosísima al Ayuntamiento sobre las necesidades públicas en relación con ese servicio, las condiciones de trabajo del personal y la propia contabilidad del servicio, datos que en muchas ocasiones son desconocidos para la Administración.
La tercera modalidad es la más onerosa: el rescate de las concesiones, esto es la expropiación de los derechos que están en el título que permitía la explotación del servicio. Una fórmula que plantea el elemento central del coste económico que tiene para la propia Administración, en la medida en que ha de incluirse el daño emergente (menos las amortizaciones de activos) y el lucro cesante, tan complicado de calcular, ya que e principio deben ser beneficios reales y calculados de acuerdo con los de los últimos cinco años. Es imprescindible un conocimiento adecuado de la empresa por parte de la Administración rescatadora, para lo cual habrá de recurrirse a los mecanismos de intervención que recoge el ordenamiento jurídico.
Una vez que se ha procedido a la remunicipalización hay dos problemas. Por un lado, el de la propia organización del servicio, que requiere la aprobación de una serie de instrumentos para la configuración de un plan de servicio adecuado. Lo que, no podemos olvidar, supondrá en ocasiones la realización de una serie de gastos por parte de las Administraciones públicas. Más allá de esto, supone también abordar la decisión de cómo prestar el servicio dentro de las cuatro posibilidades que proporciona la legislación de régimen local.
Por último, nos encontramos con la gestión del personal. Una gestión del personal en el que hay que abordar el modo de integración en el ámbito público, teniendo en cuenta los principios constitucional de empleo público -igualdad, mérito y publicidad- lo que en muchos casos supone una imposibilidad de integrarlos tal cual. Una integración en la que hay que diferenciar muchos supuestos, que van desde la existencia o no de personal en la administración para la prestación del servicio, la consideración o no de servicio obligatorio y, por ende que la administración decida su supresión, que se trate de personal directivo o no… en definitiva casos que van más allá de la problemitaica sobre la aplicación o no del artículo 44 ET.
En todo caso, para aquellos que se van a integrar, llevará aparejada su consideración como personal indefinido no fijo, como vía para salvar los principios constitucionales del empleo público. Supone. por ello, la obligación de creación de nuevas plazas y de sacarlas para ser cubiertas medida procedimientos competitivos en un plazo relativamente breve. Es preciso tener presente que sería un supuesto en el que no actúa como límite las tasas de reposición si nos encontramos ante servicios obligatorios.
Como se puede ver, el impulso a la remunicipalización de servicios ha de estar cubierto por una serie de aspectos tésnicos relevantes que permiten acreditar la conveniencia y oportunidad de la medida. Unos aspectos tacnicos que resultan muy relevantes para impedir que se produzca una eventual anulación del proceso en el marco de un recurso contencioso administrativo. Un camino que, en todo caso, habrá que avanzar para conseguir una mejor prestación de servicios en el marco de un Estado social.
