Declaraciones responsables y comunicaciones previas
La normativa de transposición de la Directiva 123/2006 introdujo con carácter general una nueva forma de plantear el ejercicio de las actividades económica, que hoy permanece en la Ley 39/2015, de Procedimiento administrativo común: es el género de las declaraciones responsables, que tiene dos figuras.
Su finalidad es que el particular comunica no sólo los datos e informaciones que exija la norma sino también la voluntad de realizar una actividad concreta. Esta modalidad de intervención administrativa acostumbra a operar sobre aquellas actividades en las que se pretende ganar en eficacia en el control que realizan las Administraciones públicas, sin que por ello se resienta el interés general, en la medida en que las potestades administrativas se ejercerán a posteriori.
Las dos modalidades de declaración previa están dibujadas a retazos en la Ley; sin que contengan todas las peculiaridades que delimitan tanto la forma de presentación como las posibilidades de intervención de las Administraciones públicas. Es una consecuencia lógica del hecho de que ambas declaraciones han de conectarse a ámbitos muy diferentes de actividad particular y, por consiguiente, la estructuración del procedimiento, la documentación que se requiera, los límites de cada una de ella y sus efectos.
Dos figuras legales
Esta es la esencia general de las dos figuras que recoge el artículo 69 de la Ley 39/2015; declaración responsable y comunicación previa.
De acuerdo con las definiciones legales, nos encontramos ante comunicación previa en aquellos casos en los que se presenta ante la Administración un “aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.
Por su parte, la declaración responsable es aquel “documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio”.
Una finalidad pública
Se trata, por tanto, de figuras en las cuales hay un punto común, la falta de intervención administrativa previa al inicio de la actividad; esto es, el procedimiento administrativo no tiene el horizonte final de un acto de autorización; sino que es concluye con la comunicación de datos o, en su caso, la verificación de la información aportada por el particular.
No son, sin embargo, iguales: la modalidad definida en la ley como comunicación previa entroncaría en lo que doctrinalmente se ha definido como simple comunicación previa sin control, en donde lo razonable consiste en que la norma en que se desarrolle no prevea “el desarrollo de procedimientos de control administrativo caso a caso vinculados a la práctica de la comunicación”. Su finalidad esencial sería, de este modo, la obtención de información por parte de la Administración pública, con independencia de que disponga de las facultades de inspección y control adecuados a la naturaleza de la actividad.
La segunda entroncaría, por el contrario, en lo que se ha definido como comunicación previa con control represivo, esto es, aquella modalidad en la que, aunque el particular pueda iniciar el ejercicio de su actividad, hay una intensidad mayor de control dado que éste se activa en el mismo instante de inicio de la actividad. Aunque siga resultando una fuente importante de información para la Administración, la función primordial que cumple la declaración responsable es otra, ya que permite la generalización del control por parte de la Administración en el momento inicial en el que se ejercita la actividad, disponiendo, en consecuencia, de elementos que la acercan más a la autorización tradicional.
Ausencia de resolución administrativa
De los elementos anteriores hay que resaltar el hecho de que las declaraciones responsables no necesitan ningún tipo de acto de aprobación por parte de la autoridad competente para ser eficaces. Las declaraciones responsables presuponen un derecho previo al ejercicio de la actividad que no precisa de comprobación previa. Por ello, ninguno de los instrumentos usuales para demorar el comienzo de la actividad –inscripción en registros u otorgamiento de ratificación administrativa- se pueden utilizar en este ámbito.
Consecuencias de la inexactitud
Lo que sí es relevante e la obligación que recoge el artículo 69.4: “La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar”.
En el caso en que la Administración constate la existencia del incumplimiento, puede llevar aparejado la restitución de “la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación”