Dominio público

DOMINIO PÚBLICO

El dominio público constituye la categoría fundamental de los bienes públicos, tanto es así que en un precepto ciertamente extraño en la práctica constitucional, tiene respaldo del art. 132 de la Constitución, algo que sólo ocurre con la constitución uruguaya, en su versión modificada de 2003.

 Con anterioridad al respaldo constitucional, cuya finalidad es clara, su situación no dejaba de plantear dudas. Nieto, hace más de cuarenta años señalaba que “la teoría del dominio público sería una categoría lógica, que la doctrina importaría de Francia, y el Código civil adoptaría luego a su modo, para terminar introduciendo una confusión que cada día se agrava más, y a la que es urgente poner fin, aunque para ello sea preciso abandonar la teoría del dominio público, cuyos días -no es difícil predecirlo, aunque cause a algunos cierto escándalo- están contados”. Sin duda, el respaldo constitucional impide su eliminación, pero sin embargo sí que parece pertinente la reconfiguración de la categoría, ya que, en este momento, ni siquiera la tan conocida “escala de la demanialidad” desarrollada por Duguit tendría amplitud suficiente para englobar todas aquellas situaciones jurídicas que aparecen configuradas detrás de la expresión “dominio público”.

El dominio público tiene una situación paradójica. Pese a que la promulgación de la norma constitucional le ha proporcionado el máximo de protección jurídica, siguen apareciendo dudas sobre los bienes que lo componen –y que lo debieran componer-, sobre el régimen aplicable a cada uno de los grupos, sobre la naturaleza de la relación demanial, sobre la efectividad de la categorización de un bien como demanial y, sobre todo, sobre la relación con tiene con la otra gran categoría de bienes públicos, la de los bienes patrimoniales. 

En todo caso, en las páginas que siguen se van a analizar las notas básicas del régimen demanial, partiendo del problema de su naturaleza jurídico para estudiar, a continuación, las bases constitucionales que lo ordenan.

I. Unidad y heterogeneidad en el dominio público: los bienes que componen el demanio

De las cuatro categorías recogidas en el art. 132 de la Constitución, el dominio público agrupa la mayor parte de los bienes públicos. Ello es fruto de que tanto en el art. 339 del Código civil como en el art. 5 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas se define el demanio por conexión con otras categorías que igualmente han alcanzado un volumen considerable, precisamente como consecuencia de la absoluta indeterminación que tienen que los transforman en poco útil para acotar el demanio. Lo cual se acrecienta si tenemos en cuenta que en la otra gran categoría de bienes no hay criterios determinantes claros y que como ha señalado la doctrina en ocasiones no deje de ser más que una estación de paso.

No obstante, más allá del volumen de bienes que lo componen, como se verá inmediatamente, el problema central que existe con el dominio público es la heterogeneidad en los bienes que lo componen, lo que va a dar lugar a multitud de problemas en cuanto al análisis jurídico ya que los bienes a los que se aplica son absolutamente distintos. Sí conviene resaltar, antes de exponer los bienes que componen el dominio público, que la configuración actual del demanio tiene mucho de herencia histórica de tiempos en los cuales las Administraciones públicas no disponían de los títulos de intervención a los que pueden recurrir en la actualidad para el ejercicio de su actividad.

Villar Palasí ya lo expuso con nitidez señalando que, con la demanialización, con la afectación de bienes a una finalidad de interés general se buscaba “construir sobre ella el título de intervención (…) no pretende la Administración conquistar propiedades sino potestades”. Todo lo cual es un factor añadido para que, en el marco constitucional actual, con una legitimación para actuar mucho más amplia de las Administraciones públicas, se proceda a una reestructuración de los bienes que lo integran, que sea consecuente con todos los elementos de derecho de bienes dispersos por el texto constitucional, con la configuración del derecho de propiedad y con la afectación de toda la riqueza del país, en sus diversas formas al interés general. El momento óptimo para hacerlo hubiera sido la aprobación de Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas que, lamentablemente, resultó extremadamente conservadora en un punto en donde se hubiera necesitado un impulso importante para la reconsideración de todo el derecho de bienes públicos.

Y aquí no podemos olvidar que, incluso la propia jurisprudencia constitucional ha reconocido el carácter de mito jurídico que tiene la distinción entre bienes patrimoniales y demaniales aplicada a los bienes que son propiedad de un ente público y que se afectan a un servicio público (STC 166/98). En el mismo sentido, la conveniencia de que se reformule el régimen de estos bienes públicos es palmaria si tenemos en cuenta que, como se señala en dicha resolución la distinción entre patrimonio y demanio para estos bienes “se relativiza no sólo por la aparición de importantes patrimonios separados del Patrimonio del Estado y al servicio de concretos fines, sino también por la flexibilización -en la práctica y pese a las exigencias legales- de la desafectación de un bien demanial de un uso o servicio público, lo que permite a la Administración recuperar su disponibilidad como objeto de tráfico privado. Registrándose también, a la inversa, el fenómeno de la afectación material de bienes de naturaleza patrimonial a finalidades de interés general”.

En estas circunstancias, de acuerdo con el art. 5 de la LPAP, forman parte del dominio público

1. Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.

2. Son bienes de dominio público estatal, en todo caso, los mencionados en el artículo 132.2 de la Constitución.
3. Los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio público.

Este precepto define el dominio público de forma algo diferente a lo que lo efectúa el art. 339 del Código civil que lo define del siguiente modo

“Son bienes de dominio público:

1º. Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos.

2º. Los que pertenecen privativamente al Estado sin ser de uso común y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas mientras no se otorgue su concesión”

Diferencias de régimen que llevan a que, como señalara Santamaría Pastor, se hubiera derogado de forma tácita dichos preceptos y los correspondientes del Código referentes a los bienes de los entes locales.

En todo caso, los problemas no se limitan a la derogación o no de los preceptos del Código civil sino a la posibilidad de formar una categoría homogénea con los bienes que incluye el art. 5 LPAP. Unos disponen de un régimen especial, dispuesto en sus normas especiales, otros tienen un régimen que les aproxima a los bienes patrimoniales. En todo caso, ésta es una cuestión que iremos viendo en las páginas siguientes

II. El problema de la naturaleza jurídica del dominio público

La cuestión de la naturaleza jurídica del dominio público constituye uno de los torneos jurídicos más importantes de la historia del derecho en Europa, que, alcanzó su punto más destacado con el debate que se produjo sobre el régimen de las murallas desafectadas de Basilea y en el que participó lo más granado de la doctrina jurídica alemana. La polémica delata la existencia de un problema mucho más profundo que afecta a la necesariedad o innecesariedad del concepto mismo de dominio público. 

Cuando se discute si los bienes de dominio público están sujetos, o no, a una relación de propiedad se está tratando un aspecto superficial -aunque ciertamente muy significativo- del verdadero problema, que consiste en conocer las peculiaridades efectivas de su régimen jurídico, que es lo que, en definitiva, interesa. Ahora bien, es preciso tener en cuenta que las opiniones, tan diferentes en apariencia, coinciden en lo substancial: por un lado, quienes sostienen la tesis de la propiedad admiten que ésta, cuando está referida al dominio público, admite unas peculiaridades esenciales derivadas no tanto de la condición pública de su titular como de las características de su función pública o de utilización especial. Por otro lado, aquellos que niegan la existencia de una propiedad admiten que la relación jurídica establecida implica unas facultades del titular que también aparecen en la propiedad de los bienes privados (como son aquellas relativas a la administración del bien).

A día de hoy, sin embargo, por las peculiaridades históricas del régimen legal no parece tener una solución aplicable a todos los bienes que componen la categoría del dominio público, por lo menos en nuestro país.

II.1. Una sucinta nota histórica sobre esta cuestión

Como se ha señalado en la voz relativa a la evolución histórica del dominio público, la tradición jurídica española tendía a considerar que los bienes demaniales constituían un espacio no dominical. La Exposición de Motivos de la Ley de aguas de 1866 es particularmente significativa en este sentido cuando señala que “Por dominio público de la Nación entiende el que a ésta compete sobre aquellas cosas cuyo uso es común por su propia naturaleza o por el objeto a que se hallan destinadas: tales son, por ejemplo, las playas, caminos, ríos, muelles y puertos públicos; su carácter principal es ser inenajenable e imprescriptibles”. A ello se oponía el patrimonio del Estado “que el que a éste compete sobre aquellas cosas destinadas a su servicio, o sea a la satisfacción de sus necesidades colectivas y no al uso común, cosas de las que dispone como los particulares que constituyen su patrimonio; tales son, entre otras muchas, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares”

 Entre 1866 y la promulgación del Código civil la evolución fue considerable y la lógica que se encontraba en la primera de las fechas se rompe por completo en la medida en que se incluyen en el dominio público bienes que carecen por completo de los elementos que tenía la clasificación de 1866. Tal es así que es la heterogeneidad que hay en el contenido del art. 339 C.c. la que coloca a la doctrina en una postura muy difícil: los argumentos del uso común propios del número 1 no son aplicables a los supuestos del número 2 y viceversa. Tradicionalmente, como hemos visto, la solución hubiera podido venir desagregando ambos elementos y dando a cada uno de ellos un tratamiento distinto; pero ello hubiera implicado un desconocimiento frontal de la inspiración del Código, que pretendía imponer a todo trance la unidad conceptual.

Tanto es así que los autores contemporáneos al Código siguieron manteniendo la misma posición que había con anterioridad a su promulgación sobre la naturaleza jurídica del demanio, aunque extendiéndola sobre todos los bienes que habían entrado con él. A título de ejemplo se puede recordar lo que decía Manresa en 1893 sobre la naturaleza del dominio público: “la relación jurídica que mantiene el Estado con estos bienes de Dominio Público no es una relación de propiedad sino de pertenencia, que trae como consecuencia ciertas prerrogativas jurídicas en favor del Estado como soberano territorial. Es una verdadera función de policía social y administrativa ya de seguridad ya de servicio general. El Estado tiene bajo su acción soberana todos estos bienes ya que responden a un fin de interés general, los cuida, los conserva y regula, cuando es preciso, el uso de los mismos”. 

En 1921 Fernández de Velasco importa la obra de Hauriou y a partir de ese momento la doctrina gira transcendentalmente para pasar a considerar, tal como era y sigue siendo doctrina mayoritaria en Francia, que la relación que existe sobre los bienes públicos es reconducible al régimen de la propiedad, aunque se trate de una propiedad modulada por el concepto de afectación y que es inalienable e imprescriptible; lo que lo diferencia esencialmente de las facultades normales de un propietario. No obstante, salvo contadas excepciones, ésta fue la posición mantenida de forma mayoritaria por la doctrina española hasta la promulgación de la Constitución de 1978 en donde se reabrió el debate sobre la naturaleza del demanio.

II.2. Diversidad en la naturaleza del dominio público fruto de la diversidad en los bienes

Las diferencias entre los vínculos jurídicos que existen dentro del dominio público deberían hacer mantener una postura distinta. Como ya he señalado con anterioridad, en mi opinión los argumentos que habría para mantener una de las concepciones podrían valer únicamente para uno de los grupos incluidos en el art. 339 del Código civil mientras que para el segundo la relación responde a parámetros distintos. De hecho, el afán sistematizador que se plasma en el Código civil y que recoge la Ley de patrimonio de las administraciones públicas, o sea, el empeño de crear una figura genérica comprensiva de todas las variedades posibles, se ha traducido en la agrupación de especies rigurosamente heterogéneas que hacen muy difícil y desde luego perturban, una regulación jurídica unitaria que sin embargo es lo menos que podía esperarse de esta pretendida construcción única. No existe, ni puede existir un régimen común a los bienes de Dominio Público, aunque sólo sea por la sencilla consideración de la distinta función que cumplen los de uso público y los de servicio público.

Así, siguiendo el análisis que efectuó Gallego Anabitarte, se puede señalar que dentro del dominio público: 

a) Por un lado, nos encontramos con bienes que “están fuera del comercio porque son de uso común, estando su administración y cuidado a cargo del Estado o del correspondiente sujeto público que no tiene un derecho de propiedad stricto sensu, sino una relación de señorío o jurisdicción sobre unos bienes que no son de nadie, sino de la comunidad en general y que por lo tanto son en principio inembargables, inalienables e imprescriptibles para preservar fundamentalmente el uso común”. En definitiva, sería el conjunto de bienes demaniales encuadrables dentro de los arts. 339.1 y 344.1 del Código civil.

En relación con estos bienes sería perfectamente aplicable lo señalado por Rodotá, cuando configuró el denominado “espacio interior no dominical”. Este espacio interior no dominical puede ser, como señala dicho autor, el resultado de dos fenómenos: por un lado, que “en lo que concierne a algunos bienes no es ni siquiera posible establecer la hipótesis del paso a un régimen que se caracterice por una partición entre sujetos determinados del bien <creado> o por la aparición de una situación de escasez; ya sea porque para tales bienes la tutela dominical, aun cuando se vista con las reliquias de la propiedad colectiva, resulta en la mayor parte de los casos inidónea para abarcar en su totalidad la entera situación de conflicto o la totalidad de los intereses. En un caso, el recurso a la disciplina de la propiedad choca con las características naturales del bien y, en el otro, no consigue expresar la relación existente entre intereses y bienes y se ve constreñida a seleccionar los portadores de tales intereses con criterios individualistas tópicos del modelo de la propiedad solitaria, mientras respecto del bien el interés se califica en conjunto como colectivo y se atribuye por ello al bien mismo un carácter público”. Es, como dice el mismo autor, una consecuencia de que “las mismas características físicas de los recursos en cuestión ponen unos límites insuperables a su fragmentación y proporcionan una base material indiscutible para la subsistencia del carácter colectivo de los intereses que tienen en ellos su punto de referencia”.

De hecho, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que la determinación de que una categoría de bienes entra dentro del dominio público supone la creación de lo que sería un espacio interior no dominical, precisamente porque las facultades de los gestores se separan de las que son consustanciales del propietario. Resulta, en este punto, paradigmatica la sentencia del Tribunal Constitucional 227/88, en la que se señala lo siguiente: “Si la técnica jurídica del dominio público supone ante todo la segregación de determinados bienes del tráfico jurídico privado, es obvio que la inclusión en el mismo de categorías enteras de bienes, definidas por sus elementos naturales, constituye una línea divisoria, de alcance general, respecto de la clasificación de los bienes en susceptibles o no de ser objeto del derecho de propiedad privada. Las normas jurídicas establecen así una summa divisio que, sin perjuicio de la afectación singular de otros bienes que pueden ser indistintamente objeto de apropiación privada, repercute de manera directa en el régimen jurídico del derecho que reconoce el art. 33.1 de la Constitución, al que fijan un límite objetivo esencial. En consecuencia, aquella forma de afectación general al dominio público mediante ley de todo un género de bienes definidos por sus características naturales compete en exclusiva al Estado y ello tanto porque se debe entender incluida en el concepto material de legislación civil a que se refiere el art. 149.1.8ª de la Constitución…”.

Lo cual se ve reafirmado en otros fragmentos de la resolución, en la que se señala que “El significado de la institución jurídica del dominio público refuerza esta interpretación. En efecto, la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes de dicho tráfico iure privato …A la inclusión genérica de categorías enteras de bienes en el demanio, es decir en la determinación del llamando dominio público natural, subyacen prioritariamente otros fines constitucionalmente legítimos, vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias, como por ejemplo la que garantiza el art. 45 de la Constitución, o bien a la defensa y utilización racional de la riqueza del país, en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1 de la Constitución).

b) En segundo lugar, nos encontramos con aquellos bienes que, como nos recuerda el art. 339.2º C.c. “pertenecen privativamente al estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional”. Esto es, bienes sobre los que el titular tiene un derecho de propiedad comparable al de cualquier particular pero que entran dentro del dominio público y reciben sus reglas (aunque modalizadas) en virtud de la especial función que están cumpliendo ya sea a la comunidad directamente ya sea predominantemente al ente público que sea su titular.

Son, en consecuencia, bienes que están en el comercio, aunque con ciertas limitaciones derivadas de la presencia de una entidad pública como titular de los derechos sobre ellos. Como ha señalado la STC 227/88, se trata de bienes en los que “la afectación se halla íntimamente vinculada a la gestión de cada servicio o actividad pública especifica, de la que constituyen mero soporte material”, esto es, que se trata de bienes sin características especiales y, por consiguiente, el régimen tiene que ser similar al de los particulares y sus patrimonios. De hecho, la titularidad del bien es accesoria a la del servicio. En este sentido, su vinculación con las administraciones públicas es idéntico al de los bienes que formalmente son patrimoniales de acuerdo con la clasificación que efectúa la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas en sus arts. 5 y 7 y que ni están afectos a un uso ni a un servicio público. 

c) El tercer sentido de la expresión dominio público es el predicable para aquellos supuestos en los que para acceder a los bienes y explotarlos hemos de tener autorización expresa del Estado o de la persona pública que sea competente; que es el supuesto dentro del cual hemos de encuadrar las minas o el dominio público radioeléctrico. Las especialidades de este tercer grupo y que impide que se puedan incluir dentro del primero, por ejemplo, radica en que, por estar ocultas resulta ilógico hacer referencia a la relación que existe con su titular. En todo caso, como bien ha recordado toda la doctrina, la configuración de las minas como dominio público es absolutamente forzada.

III. Bases constitucionales del dominio público

III.1. Reserva de ley para demanializar bienes

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 132.2 de la Constitución, son bienes de dominio público “los que determine la ley”. La constitución ha querido, por tanto, configurar una reserva de ley para la concreción de los bienes que van a pasar a formar parte del dominio público, reserva de ley que va a tener un alcance superior al de determinar qué bienes son los que forman parte del dominio público.

El alcance de la reserva de ley en relación con la demanialización juega un papel. Por un lado, es lo que permite la separación de categorías completas de bienes del derecho de propiedad. Desde este punto de vista, lo que realiza es establecer una regulación negativa de acceso a la titularidad del derecho en la medida en que configura un espacio no dominical, de acuerdo con lo que hemos visto con anterioridad. Desde este punto de vista, conviene recordar que la Constitución no garantiza que el derecho de propiedad privada se pueda a extender a todas las categorías de bienes y que es la subordinación de toda la riqueza del país, en sus diversas formas, al interés general, la que configura un límite para ver en qué casos es legítimo demanializar y en cuáles no. Tal como ha señalado la STC 227/88, “aquella potestad del legislador no puede, sin infringir la Constitución, ejercerse desproporcionadamente, con sacrificio excesivo e innecesario de los derechos patrimoniales de los particulares”. Y, obviamente, ante cada categoría de bienes puede existir diversas valoraciones sobre la conveniencia o no de que se proceda a su demanialización, a las que habrá que efectuar ese juicio de proporcionalidad a que se acaba de hacer referencia.  Esto es lo que va a explicar la competencia del estado para efectuar esta operación, de acuerdo con lo que se verá inmediatamente.

Al mismo tiempo y, en la medida en que el dominio público es una categoría absolutamente heterogénea, la ley configura el mínimo común denominador para que administrativamente se puedan afectar bienes al demanio. En este punto actuaría como instrumento para que bienes concretos, que carecen de características especiales, pasen a tener un régimen diferente, configurado sobre las tres notas constitucionales de la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Desde este punto de vista, sirve también para establecer restricciones en el acceso a estos bienes para los particulares, en la medida en que se han de cumplir los trámites previos, esto es, la desafectación tal y como se analiza en la voz correspondiente de este diccionario.

Ahora bien, sí conviene señalar un factor complementario, que se aplica sobre todo al primer grupo, al de los bienes demanializados por categorías genéricas de bienes. Demanializar una categoría de bienes es un recurso que ha de enjuiciarse desde la proporcionalidad para la consecución de las finalidades de interés general que se pretendan logar, como bien se ha encargado de señalar la jurisprudencia constitucional, en la medida en que elimina la posibilidad de que se pase a un régimen de acceso a la propiedad. Esto supone que la ley haya de marcar cuáles son las finalidades públicas que se han de satisfacer a través mediante el establecimiento de una zona de no acceso al régimen dominical. Sirve, asimismo, como mecanismo para garantizar la integridad de esa categoría de bienes que han de tener una gestión que responda a principios comunes para que las finalidades públicas que motivaron la demanialización se puedan conseguir. Este es un factor que ha considerado la jurisprudencia constitucional, como ha indicado la STC 166/98, cuando ha afirmado que “en la inclusión por el legislador estatal de categorías enteras de bienes dentro del llamado «dominio público natural» están presentes fines constitucionalmente legítimos, «vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias», como es el uso público de dichos bienes”.

 Pero, asimismo, hace falta efectuar la concreción de cuál sea ese régimen de especial protección en la medida en que constitucionalmente sólo se reconoce una “inspiración” en las tres notas clásicas de la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Concreción del régimen que, obviamente, han de estar adaptadas a las finalidades públicas que se pretenden conseguir mediante el establecimiento de un espacio no dominical y que afecta no sólo al régimen de dominio, sino a las posibilidades de utilización, de ordenación y de ejercicio de las competencias por parte de todos los entes públicos, en la medida en que todos van a tener competencias que deberán ejercer sobre este espacio físico.

Ahora bien, en multitud de ocasiones, por no decir siempre, la consecución de esa serie de finalidades públicas, la determinación y garantía del régimen de no propiedad tiene consecuencias para los bienes colindantes con el dominio público, lo que obliga a que se establezcan determinadas servidumbres y limitaciones a la propiedad de esos bienes que se han visto afectados por el establecimiento, a su lado, de un régimen demanial. Se trataría de medidas que lo que hacen es delimitar el derecho de propiedad como consecuencia de la función social que cumplen, por lo que se trata de medidas perfectamente amparadas por la Constitución, tal como reconoció la STC 227/88, que incluso le proporcionó un matiz de obligatoriedad para el legislador: “Estas medidas legales, aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario, al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés general. Así resulta con toda evidencia por lo que se refiere al régimen jurídico de la propiedad privada, pues, por imperativo constitucional, la ley debe delimitar el contenido de ese derecho en atención a su función social”.

Aunque, no obstante, no se trataría de una potestad absolutamente libre para los poderes públicos sino que está sometida a límites, como se encargó de reconocer la misma resolución: “La delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del Derecho, sino de una privación o supresión del mismo que, aunque predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la Norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente. Pero no puede olvidarse que la fijación del contenido esencial debe incluir igualmente la dimensión supraindividual o social integrante del derecho mismo”.

Y, por último, demanializar también supone la necesidad de abordar el problema de derecho transitorio, esto es, del impacto sobre los derechos de propiedad y cómo afecta la nueva regulación a los títulos para la utilización de esos bienes que existieran con anterioridad a la aprobación de la nueva normativa.

III.2. Competencias del Estado para la demanialización 

Los elementos que se acaban de señalar sobre las exigencias que plantea la demanialización, sobre todo en lo que respecta a categorías enteras de bienes, es lo que plantea la exigencia de que sea el Estado el que proceda a efectuar esta operación.

En este momento corresponde recordar únicamente la jurisprudencia constitucional, en la medida en que hay otra voz donde se analiza el régimen de distribución de competencias en materia de dominio público. Concretamente, en la STC 227/88 señaló que “si la técnica jurídica del dominio público supone ante todo la segregación de determinados bienes del tráfico jurídico privado, es obvio que la inclusión en el mismo de categorías enteras de bienes, definidas por sus elementos naturales, constituye una línea divisoria, de alcance general, respecto de la clasificación de los bienes en susceptibles o no de ser objeto del derecho de propiedad privada. Las normas jurídicas establecen así una summa divisio que, sin perjuicio de la afectación singular de otros bienes que pueden ser indistintamente objeto de apropiación privada, repercute de manera directa en el régimen jurídico del derecho que reconoce el art. 33.1 de la Constitución al que fijan un limite objetivo esencial. En consecuencia, aquella forma de afectación general al dominio público mediante ley de todo un género de bienes definidos por sus características naturales compete en exclusiva al Estado, y ello tanto porque se debe entender incluida en el concepto material de legislación civil, a que se refiere el art. 149.1.8ª de la Constitución, como porque atañe a las condiciones básicas o posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, respecto de los que el Estado debe garantizar la igualdad sustancial, mediante su propia regulación, de acuerdo con el art. 149.1.1ª de la Constitución.

Por estricto que sea el alcance de este último precepto, es fácil advertir que la igualdad sustancial de todos los españoles en el ejercicio del derecho constitucional de propiedad quedaría quebrantada si la zona marítimo-terrestre, las playas, las aguas continentales u otros tipos de bienes naturales semejantes pudieran ser o no objeto de apropiación privada en las distintas zonas del territorio del Estado. De ahí que sólo el legislador estatal pueda disponer, como condición básica que garantice la igualdad sustancial, la determinación de las categorías de bienes naturales que quedan excluidas del tráfico privado. Por otra parte, a la luz de los antecedentes históricos, no cabe duda de que la regulación de la clasificación primaria de los bienes en susceptibles o no de dominio privado constituye parte de la legislación civil, sin perjuicio del carácter público de la legislación que fije el régimen exorbitante de protección y uso de los bienes públicos. 

Por su parte, la STC 149/91 posiblemente sea la que con más claridad plantea el problema en relación con los bienes colindantes con el demanio, cuando ha señalado lo siguiente: “la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1ª la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidad es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1. y 2 CE La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1 no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre…”.

 Lo que sí tiene cada ente público, como no puede ser de otro modo, son competencias para la afectación a una finalidad pública de los bienes que conforman su patrimonio, esto es, no referido a categorías globales de bienes para lo cual, en el esquema actual de distribución de competencias, sólo pueden corresponder al Estado.

En todo caso, remito a las voces que se dedican específicamente a los problemas de distribución de competencias sobre los bienes públicos.

III.3. Pluralidad de entes públicos ejerciendo sus competencias

Desde un punto de vista subjetivo, el dominio público no puede suponer el establecimiento de una isla de inmunidad al ejercicio de las competencias por parte de entes distintos de aquel que ostente la condición formal de titular. Recordando lo que se desarrolla en la voz titularidad de los bienes públicos, y señalando el punto inicial de la jurisprudencia constitucional en esta materia, que ha sido mantenida en todas las sentencias ulteriores en las que se ha analizado este tipo de cuestiones “Es lo cierto que el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que las ostentan. Tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado, han sostenido en forma inequívoca y, concretamente, respecto a los puertos y a la zona marítimo-terrestre, que unos y otra forman parte del término municipal en que están enclavados, basándose en que legalmente todo el territorio nacional se divide en términos municipales, de forma que no pueden quedar espacios territoriales excluidos de ellos.”

 Todo lo cual conduce, además, en virtud de las reglas generales de lealtad constitucional, a que los entes públicos desarrollen instrumentos de cooperación y colaboración para el ejercicio de las competencias por parte de todos ellos.

III.4. Régimen de especial protección

Posiblemente como consecuencia de los problemas habidos en relación con una parcela del dominio público –el demanio marítimo-terrestre, que además obtuvo respaldo constitucional- y recogiendo la tradición jurídica española en esta materia, el art. 132 de la Constitución recoge tres notas como las básicas e inspiradoras del régimen jurídico del dominio público. El art. 132.1 CE dispone, en este sentido, que “la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales inspirándose en los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad”. Contenido totalmente asumido por parte de los constituyentes que no plantearon ninguna discusión en el debate para su aprobación.

 Con estas tres notas la Constitución ha querido introducir el dominio público en un régimen de total indisponibilidad, en la medida en que se quiere proteger de todo acto consciente o inconsciente, directo o indirecto que pueda suponer la adquisición del bien por parte de un particular. Este régimen de indisponibilidad no es, por otra parte, general y común para todos los bienes. Supone que, con posterioridad, el legislador los recogerá y adaptará a las necesidades que tenga cada categoría de bienes o cada bien concreto. Se trata de una operación que exige la configuración de un régimen muy protector para algunos bienes –las costas o las vías pecuarias- y que para otros, en los que las posibilidades de apropiación por los particulares son menores, de inferior grado, o que por lo menos no sea lo que vertebre su régimen especial. Y aquí hay que tener muy presente cómo el régimen de prestación de los servicios, por un lado, y el régimen de la obra pública, por el otro, han establecido numerosas matizaciones en el desarrollo y aplicación de los principios constitucionales.

En todo caso, el desarrollo de estas cuestiones se remite a la voz correspondiente en las que se analizan todas las consecuencias que tienen.

III.5. Principios legales de actuación con los bienes demaniales

Para complementar el régimen de los bienes de dominio público, la Ley 33/2003, en su art. 6, recoge unos principios generales de actuación en relación con el demanio. De acuerdo con dicho precepto,

 La gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:

a) Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.

b) Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén destinados.

c) Aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.

d) Dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo.

e) Ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad.

f) Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.

g) Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio público.

Como se puede ver, se trata de principios que tienen un alcance muy diferente. Mientras que hay unos que son mero recordatorio de preceptos constitucionales –letras a) y g), el último de los cuales está directamente inspirado en la regulación de las costas-, hay otros que pueden deducir de principios reconocidos en el texto constitucional –servicio objetivo a los intereses generales, eficencia y eficacia, que se manifiestan en las letras b), e) y f)- otros que dan orientaciones generales pero que se derivan del propio carácter demanial del bien que obliga a que la afectación principal prevalezca –letra d)_ y algún otro que es un mero recordatorio de un principio de gestión patrimonial, como el lógico enunciado de la letra f) que, además, tiene el elemento añadido de que en el momento de promulgación de la ley fue uno de los aspectos más divulgados, como gran avance, a pesar de que ya estuviera en la legislación anterior –con poco éxito, por cierto-. Por tanto, más allá del elemento didáctico que puede tener, poco efecto va a desplegar el que se recojan en ela rt. 5 estos principios.