Recursos administrativos: 7 novedades de la Ley 39/2015.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas es, como ya he señalado en otras ocasiones, una disposición que no se distingue por su gran carácter innovativo, más allá de ciertos aspectos puntuales en donde sí podemos encontrar aspectos novedosos sobre la reglamentación de la Ley 30/92. No encontraremos, en consecuencia, cambios radicales en ningún aspecto de nuestro Derecho administrativo.

Hay un ámbito en el que los cambios son necesarios es el del régimen de los recursos contra los actos administrativos. El sistema actual de recursos no está funcionando adecuadamente, posiblemente por los aspectos “psicológicos” de la articulación: en el fondo supondría que la propia Administración cambie su parecer o, a los ojos de algunos, pueda parecer que se ha equivocado. No es, sin embargo, un problema del mecanismo (la existencia de un recurso administrativo) sino de cómo se articula éste.

En efecto, cuando se configura el régimen jurídico de los recursos administrativos de otra forma, dando mayor posibilidad a una respuesta más equilibrada entre derechos de los particulares y Derecho administrativo, los resultados son diferentes. El ejemplo de los Tribunales Administrativos de Contratación Pública es la prueba evidente de que el “recurso administrativo” puede ser un instrumento eficaz para proporcionar una respuesta adecuada al ciudadano sin tener que acudir al procedimiento costoso en tiempo y dinero que suponen los recursos contencioso-administrativos. Es un ámbito en el que se ha pasado de un número muy limitado de recursos a un número que va creciendo anualmente.

En un sentido similar aunque menos conocido, en el ámbito universitario disponemos de las Comisiones de Reclamaciones, que están dotadas de imparcialidad también constituyen un sistema eficaz de revisión de las decisiones de las Comisiones de contratación de profesorado.

Tomando estos dos ejemplos, observaremos que el aspecto esencial del cambio no es especialmente original: consiste en la creación de un órgano especializado para la resolución de los recursos que esté dotado de independencia.

Más aún, sin recursos administrativos quedarían numerosos ámbitos de la actividad administrativa quedarían sin mecanismos de tutela. No obstante, como acabo de señalar, no cumplen las funciones para las que están configurados, por el problema del diseño a que se ha hecho referencia antes.

En estas condiciones, la aprobación de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, hubiera sido un excelente momento para un estudio profundo del régimen de los recursos administrativos. No ha sido así y se ha limitado a introducir ciertos cambios:

1. El sistema de recursos administrativos está articulado (en el régimen general, esto es, a salvo de las peculiaridades de los regímenes especiales) con los tres recursos tradicionales:
   1. Existen, de este motodo, dos recursos administrativos generales que no tienen motivos tasados para su interposición: se trata del recurso de alzada para los actos que no agotan la vía administrativa y el recurso potestativo de reposición para los que sí la han agotado, y
   2. Ambos se complementan con el recurso extraordinario de revisión para los actos firmes que tengan vicios esenciales que afecten a la justicia del acto; que tiene motivos tasados y unos plazos especiales de impugnación.
2. Posiblemente la novedad más relevante consista en llevar al segundo párrafo del artículo 122.1 la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual el plazo para la interposición del recurso administrativo de alzada está permanentemente abierto (a partir de que se produzcan los efectos del silencio) cuando nos encontremos ante un acto presunto, ante una manifestación del silencio.
3. Debe ser considerada como una novedad la exteriorización de las causas de inadmisión de los recursos administrativos, recogidas en el artículo 116. Aunque la finalidad del recurso es proporcionar seguridad jurídica a los ciudadanos, una de las causas que recoge el precepto tiene el efecto contrario. En efecto, la última de ellas, consiste en “carecer el recurso manifiestamente de fundamento”; lo que supone intentar traer, mediante la imitación en la causa, a los recursos administrativos una de las causas de inadmisión de los recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional. Una causa de inadmisión que ha de ser utilizada con precaución, ya que en muchos casos puede servir para una “desestimación indirecta”.
4. La Ley ha sido especialmente “didáctica”. Por un lado, incluyendo cuál es el contenido necesario del recurso administrativo, lo que aparece recogiendo en el artículo 115. Como no puede ser de otro modo, constituye una adaptación del del contenido de las solicitudes de iniciación del procedimiento a la naturaleza del escrito administrativo. En segundo lugar, haciendo más visible (frente a la legislación anterior) los actos que ponen fin a la vía administrativa que están regulados en el artículo 114, en particular por lo que respecta a la Administración General del Estado.
5. Es digno de ser citado como una novedad, asimismo, lo previsto en el artículo 120. En este precepto se da respuesta a la problemática que se plantea cuando se ha interpuesto un recurso administrativo y se ha presentado por otro afectado un recurso contencioso-administrativo. En estos casos, el artículo 120.1 dispone que se procederá a la suspensión del plazo para la resolución del recurso administrativo. De hecho, ésta es una novedad a la que la propia Exposición de Motivos de la Ley la resalta especialmente.
6. Se mantiene la regla de que los Reglamentos no son susceptibles de recurso administrativo. No obstante, se introduce un “mecanismo indirecto de cambio”, consistente en que el recurso administrativo que se interponga contra un acto por la mera ilegalidad del Reglamento que le sirve de cobertura, se podrá interponer directamente ante el órgano que dictó la resolución (artículo 112.3), se supone que con la idea de que se pueda derogar con carácter general la disposición. Los efectos no son los mismos, obviamente.
7. Aunque no constituye propiamente un recurso administrativo, conviene señalar aquí que las reclamaciones administrativas previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales han dejado de estar recogidas en la norma. La razón que da la Exposición de Motivaos de la Ley es clara “escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha”.