El Boletín Oficial del Estado publica las dos normas básicas sobre el que se va a estructurar el régimen de las Administraciones Públicas desde septiembre de 2016: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Dos normas que, dentro de un año, provocarán la Derogación de la Ley 30/1992 y su sustitución por 2 nueva normas para las Administraciones Públicas.
No es momento de hacer un análisis exhaustivo de las dos disposiciones. Conviene, sin embargo, hacer algunas consideraciones generales:
- Las dos normas reflejan una voluntad de modificar el régimen jurídico a toda costa y sin atender a la especial significación que tiene el régimen que se sustituye. Tres meses y medio han pasado desde su presentación en el Congreso de los Diputados, con un debate plano, sin un estudio concienzudo, sin voluntad de pacto ni de conformar un régimen con el que todos los entes públicos se sientan cómodos, ni prever cuáles son las consecuencias económicas de esta reforma. Téngase en cuenta que en septiembre de 2016 será la disposición que regirá a todos los entes públicos y, por ello, hubiera requerido un acuerdo de estado para ello. La mala salud democrática se ve en cosas como éstas, en la falta de distinción entre lo que permite el uso de la mayoría absoluta y lo que requiere un consenso, mínimo siquiera.
- Es una reforma que introduce inseguridad, en la medida en que, por ejemplo, modifica los plazos para las actuaciones administrativas. El nuevo régimen de los plazos se puede ver en este post, sobre los plazos en la Ley 39/2015.
- Es una reforma poco innovativa. Realmente se pueden contar con los dedos de una mano los preceptos esenciales que son realmente novedosos. La Administración electrónica no se puede considerar una novedad, desde el momento en que la Ley 11/2007 ya introdujo un procedimiento electrónico al que sólo la crisis económica impidió que se llevara a la práctica, por la falta de recursos. De hecho hay una parte esencial de la Ley de Procedimiento común (registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico) que se posterga a dentro de ¡2 años! No puede ser tampoco la lucha contra la duplicidad de órganos, que es una tradición en nuestro ordenamiento. Realmente existen muchos preceptos que son mera transcripción de otros que estaban en la norma de 1992, así como otros en los que sólo se añade una palabra que, en muchas ocasiones complica más que ayuda a dar una solución al problema. Desde este punto de vista, hubiera resultado suficiente una reforma de la Ley 30/92 en aquellos puntos que lo hubieran merecido.
- Es una reforma poco sistemática. La separación en dos cuerpos legales, tal como estaba en las normas franquistas, no contribuye precisamente a clarificar el régimen jurídico de las Administraciones públicas. Dos normas que tienen, además, reglas de aplicación diferenciadas en función de que sean de regulación de la Administración del Estado o que sirvan de parámetro genial de los entes públicos.
- Es una norma, que desde un punto de vista organizativo incurre en regulaciones inadecuadas para examinar cuál es la necesidad desde un punto de vista público, como ocurre con los requisitos para la creación de sociedades estatales, que no reflejan la actividad industrial y comercial del Estado. El olvido de las Universidades públicas como administraciones públicas resulta inexplicable.
- La vinculación que hacen las normas a la eficacia administrativa y a los informes internacionales no puede resultar más naïf. El problema que tiene la Administración española no es básicamente de legislación sino de número de empleados públicos (tenemos bastantes menos por habitante que en los países de nuestro entorno), de formación de éstos y una adecuada estructuración de las relaciones de puestos de trabajo para ser más eficaz y eficiente. La Administración electrónica, no es, no debe ser un mero recurso al registro electrónico, sino la palanca que nos permita la transformación del funcionamiento administrativo, algo en lo que no se ha progresado nada en los últimos 4 años. Nótese, por ejemplo, que hoy seguimos en España con los mismos problemas que en la pasada legislatura para la utilización del DNI electrónico, que es la base para que la Administración electrónica funcione.
- Es una reforma que vive a espaldas del proceso de globalización económica que tanto está afectando al Derecho administrativo y a las Administraciones públicas. De hecho, cuestiones como la responsabilidad del Estado -especialmente del Estado legislador-, los principios de la buena regulación se analizan en la norma sólo desde la perspectiva interna cuando los aspectos externos van a tener una importancia muy superior en el futuro.
- Las exigencias de eficacia en el funcionamiento administrativo, la necesidad de que el Derecho administrativo sea un instrumento para la gestión pública, están fuera del planteamiento de la reforma de 2015, que sigue insistiendo en fórmulas superadas por la realidad.
