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Los paraísos fiscales son un punto de información recurrente en los medios de comunicación. Ya sean los papeles de Panamá, los Papeles del Paraíso, la elusión fiscal en Andorra, la tributación de algunos deportistas profesionales o artistas de renombre, o cualquier otro escándalo hacen que ocupen un lugar relevante en los medios de comunicación durante unos pocos días hasta que acaece el siguiente escándalo.
Mientras, entre escándalo y escándalo, los que los utilizan dejan de tributar cantidades ingentes de dinero al erario público de los países de residencia, donde tendrían que contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. En España. De acuerdo con lo señalado por Oxfam 1 de 4 euros “invertidos” en el exterior de nuestro país tienen por destino un paraíso fiscal y, en un sentido inverso, el 54% de la inversión exterior proviene de un paraíso fiscal.
Con el ánimo de frenar parte de los problemas que plantean los paraísos fiscales, la Unión Europea tiene una lista de territorios no colaborativos en materia de fiscalidad. Con sus idas y venidas, con sus aspectos polémicos, la lista integra en la actualidad únicamente a 17 Estados: Samoa Americana, Islas Caimán (que recibe 5 veces más inversión exterior que China), Fiyi, Guam, Omán, Palaos, Panamá, Samoa, Trinidad y Tobago, Islas Vírgenes de los Estados Unidos, Vanuatu y Seychelles.
Una lista en la que fueron candidatos a estar Marruecos (y dicen que las presiones españolas sirvieron para sacarlo) y Cabo Verde. Una lista en la que destacan ausencias como las de Suiza, Bermudas (que recibe 4,5 veces más inversión exterior que Argentina, Brasil y México conjuntamente), la Isla de Man, las Islas del Canal; en la que tampoco están ni Luxemburgo, ni Holanda, ni Liechestein, ni Malta ni Irlanda ni Gibraltar. Ni tampoco los EE.UU.
Unos listados que han sido recibidos con críticas por su suavidad y por el cinismo de no incluir ningún territorio de la Unión Europea.
¿QUÉ CARACTERIZA A UN PARAÍSO FISCAL?
La catalogación de un territorio como paraíso fiscal viene por la concurrencia de tres elementos: muy baja tributación, opacidad y residencia virtual.
Usualmente se suelen vincular con lugares de muy baja tributación. Es cierto que en los países que reciben esta calificación, la presión fiscal de personas físicas y jurídicas es extraordinariamente baja y que es una de las razones esenciales que motivan los flujos de capital. Los territorios off shore son los que sin ser paraísos fiscales reducen anormalmente la presión fiscal a los que llevan allá sus rentas. De hecho, en la actualidad, la OCDE tiene un listado de países que aplican una fiscalidad dañina para terceros Estados
Pero no es el único elemento.
En efecto, la opacidad es el criterio determinante. De hecho, la OCDE cuando efectúa sus listados de paraísos fiscales (siempre limitados) incide en los intercambios de información automáticos en los países como criterio que permite diferenciar entre aquellos que tienen esta característica y los que no lo tienen
Este último elemento es especialmente relevante. De acuerdo con los Informes y Recomendaciones del FATF-GAFI se observa una preocupación reiterada que hace señalar que las amenazas más graves que hay en este momento para la economía mundial podrían provenir de la financiación del terrorismo internacional y las armas de destrucción masiva que se podrían financiar con el dinero ubicado en los paraísos fiscales.
Es cierto que se ha progresado mucho en esta materia. La OCDE, por ejemplo, recalca que hay al menos 100 Estados que están suministrando regular y automáticamente información.
Un listado en el que no se encuentran los Estados Unidos de América, que ocupa el segundo puesto en materia de opacidad. Posiblemente la situación sería muy diferente en el caso de que fue un país suficientemente colaborador en esta materia, teniendo en cuenta que la estabilidad política que tiene hace que sea un destino seguro para las transferencias de capital.
Hay un elemento complementario pero muy relevante. Los paraísos fiscales parten del concepto de residencia virtual, un concepto acuñado en el Reino Unido en 1929. Es una realidad que la vinculación que existe entre el lugar de residencia y el de tributación es uno de los elementos básicos de la asignación de la presión fiscal. En los paraísos fiscales, la situación es la inversa, tributan personas que no tienen ninguna vinculación con el paraíso, más allá, de ser un mecanismo pantalla para no tributar en los lugares de origen. Es lo que acaece cuando, por ejemplo, Amazon concentra toda la tributación europea en Luxemburgo; exactamente igual que cuando una famosa cantante casada con un futbolista tributa en un paraíso europeo los rendimientos de su gira musical.
Sí conviene hacer referencia a un dato que es importante. No hay un concepto claro de paraíso fiscal y las listas de países que tienen este carácter no son coincidentes. Los criterios formalistas de cuando se produce un intercambio automático de información, por ejemplo, contribuye a que muchos territorios se escapen de esta calificación que es reputacionalmente muy negativa.
Por ello, cuando pensamos en las consecuencias de los paraísos fiscales debemos ser muy conscientes de que la pérdida de tributación es sólo una parte del problema. Las dificultades de lucha contra el crimen organizado, la adopción de políticas sin una suficiente transparencia son víctimas indirectas de la existencia de estos territorios.
¿CUÁNDO SURGEN LOS PARAÍSOS FISCALES?
Los paraísos fiscales surgen por la integración de estas tres ideas.
El aspecto relativo a la competencia entre sistemas tributarios bajando anormalmente la presión fiscal, tiene su origen en el siglo XIX, vinculado a la imposición personal y luego sobre las sociedades; concretamente en el Estado de New Jersey, y luego generalizado en el Estado de Delaware (EE.UU), que lo incorporó en 1898. De ahí dio el salto a Europa a través de ciertos cantones suizos imitaron un régimen similar a partir de 1920, lo que se extendió al triángulo famoso en aquella época: Zúrich-Zug–Liechtenstein.
La nota de la opacidad tiene un origen bien diferente. Proviene de la legislación bancaria suiza de 1934 y su objetivo era salvaguardar el sistema financiero suizo frente a las bancarrotas que se estaban produciendo en Alemania. Obviamente, el problema nace cuando la cláusula que introdujeron, “absoluto silencio”, extendió su aplicación frente a otras modalidades de actuación de los poderes públicos.
Como ya se ha indicado, el concepto de residencia virtual se configuró en 1929 en el Reino Unido, para ampliar la jurisdicción de los tribunales británicos. En la actualidad, no sólo Estonia ofrece esta residencia virtual por 50€ sino que es el elemento central de los PO BOX que permiten que ciertas empresas tributen en los Países Bajos por el conjunto de actividades globales.
LOS PARAÍSOS FISCALES ¿SON ILEGALES?
La pregunta más relevante y cuya respuesta depende de la perspectiva desde la que se analice.
Cada Estado que decide libremente su política fiscal y, en consecuencia, articular unas reglas jurídicas para que las empresas y las personas decidan acudir a sus fronteras para la tributación. Desde la perspectiva del país de destino de los capitales, no es sino exagerar un mecanismo usual en la globalización, que es la competencia entre Administraciones Públicas, en la medida en que a través de una presión fiscal muy baja y la opacidad atraen capitales de terceros países o de actividades delictivas.. La soberanía de los Estados permite que esto se siga realizando.
Sí conviene destacar dos factores complementarios. Por un lado, la vinculación esencial que existe con Estados que no tienen, en general la naturaleza de paraíso fiscal o que la tienen en un nivel más limitado a lo que ocurre con estos territorios. Resulta risible recordar la cumbre del G-20 celebrada en Londres en 2009 donde se oyó a Gordon Brown, antiguo Premier británico, a declarar fuera de la ley a estos territorios. Las conclusiones de la cumbre proclamaron pomposamente que “tomaremos medidas contra las jurisdicciones que no colaboren (…) La era del secreto bancario ha desaparecido”. Que las islas Man y Jersey o la City londinense (que puede ser visto como la evolución del Imperio británico una vez desaparecido como consecuencia de la descolonización) sigan siendo hoy paraísos fiscales depende esencialmente de la falta de voluntad de las autoridades del Reino Unido. Luxemburgo es un gran paraíso fiscal y el antiguo Primer ministro que fomentó los acuerdos con las grandes empresas estadounidenses es hoy el Presidente de la Comisión europea.
Los instrumentos de coerción jurídica internacional, especialmente los de naturaleza económica, podrían haber servido para voltear el amplio número de paraísos fiscales (tal como ha ocurrido recientemente con Andorra) y, sin embargo, no ha existido voluntad política de recorrer este camino. La lista de la Unión Europea es una buena prueba de lo que se está señalando.
El segundo elemento, es que en sistemas jurídicos que tienen una tendencia a la unificación, como es la Unión Europea, estamos muy lejos de conseguir una armonización fiscal razonable que evite la proliferación de estos tipos de territorios en su interior.
Pero el problema central radica en el lugar donde se debería haber tributado y no ha sido posible efectuarlo. La defraudación fiscal es contraria a derecho y la utilización masiva de este tipo de prácticas es consecuencia de la facilidad en los pagos en efectivo, de los agujeros que tiene la normativa fiscal por la que se pueden deslocalizar actividades y por las carencias de la propia Administración tributaria.
Por un lado, los gabinetes jurídicos y de auditoria especializados en la ingeniería jurídico financiero y que trabajan en lograr la optimización fiscal de los contribuyentes con tendencias a la defraudación son capaces de buscar los recovecos de la legislación fiscal por donde pueda escapar el dinero. La utilización masiva de sociedades pantalla o fideicomisos o la figura anglosajona de los trust radicadas en terceros países contribuye a que la presión fiscal no recaiga en el lugar donde debiera, el del domicilio del contribuyente. Aquí el caso de las sociedades que reciben los derechos de imagen de algunos deportistas profesionales o los supuestos de los precios de transferencia entre sociedades del mismo grupo pueden servir como ejemplo de lo que está ocurriendo.
Y, por último, la escasez de medios que tienen algunas Administraciones tributarias, como la española, consiguen que no se disponga de una posibilidad real de controlar a aquellas personas físicas y jurídicas que tienen tendencia a reubicar sus rentas fuera de sus países de origen.
¿QUÉ NOVEDADES ESTÁN PRESENTANDO LOS PARAÍSOS FISCALES EN LOS ÚLTIMOS TIEMPOS?
La más relevante es el impulso que están tomando en países desarrollados, en especial en los EE.UU. y en la Unión Europea. Dos lugares que dificultan sobremanera una lucha global contra este tipo de territorios.
EE.UU. está teniendo un papel destacado en un doble sentido. Por un lado, una decisión federal es la que está haciendo que los estándares FACTA que obligan a suministrar información a las autoridades fiscales estadounidenses, no se están aplicando de forma recíproca, impidiendo, en consecuencia, que los europeos se puedan beneficiar de esta normativa, a pesar de que algunos Estados, como el nuestro, la hayan incorporado.
En segundo lugar, los EE.UU. están aplicando políticas que, materialmente, son características de los paraísos fiscales. Nevada, Wyoming o Dakota del Sur se han transformado en lugares receptores de dinero en condiciones de opacidad,
La Unión Europea se está transformando en una gran potencia en materia de paraísos fiscales. De hecho, recientemente, Oxfam ha considerado que es el gran paraíso fiscal para los defraudadores fiscales latinoamericanos, precisamente por el hecho de que es un territorio seguro, a diferencia de lo que puede ocurrir con otros lugares del planeta. La política fiscal agresiva se está realizando no sólo frente a países terceros sino también entre entidades que están dentro del ámbito de la Unión: es lo que ocurrió con los acuerdos de Luxemburgo con Amazon o de Holanda con Starbucks o de Irlanda con Apple.
Por ello, en el caso de Apple se ha tenido que utilizar un mecanismo tan peculiar como es el de la normativa del Derecho de la competencia para hacer frente a la actuación de la República de Irlanda (que, por cierto, no ha mostrado el más mínimo interés en recuperar los 13.000 millones de euros). Por cierto, conviene recordar que la presencia de Apple y otras empresas estadounidenses en territorio irlandés tiene su origen en el apoyo del Gobierno de Clinton al proceso de paz en Irlanda del Norte, que llevó a que numerosas empresas se radicaran allí.
¿QUÉ MECANISMOS PUEDEN EXISTIR PARA LUCHAR CONTRA ELLOS?
La soberanía de los paraísos fiscales hace que la lucha se deba concentrar esencialmente en los defraudadores, no en los territorios, una lucha en la que se están cometiendo errores, tal como señaló recientemente Velayos. Son ellos los que deben ser destinatarios de unas medidas directas e indirectas de lucha contra estas prácticas.
Por ejemplo, durante la tramitación de la Ley de Contratos del Sector Público, el Grupo Parlamentario Socialista presentó una enmienda que hubiera supuesto la prohibición de contratar a aquellas empresas que estuvieran radicadas en paraísos fiscales o que tuvieran filiales en dichos territorios. La mayoría que aprobó la Ley votó en contra de su adopción.
Este tipo de medidas indirectas, que juegan en el campo de la contratación o de las subvenciones o en el de otro tipo de apoyos públicos (tal como está ocurriendo en la actualidad con los ERTE), es extraordinariamente importante porque reducen el campo de desenvolvimiento de estas sociedades y las consecuencias jurídicas puede ser muy negativas para ellas. Ahora bien, es una medida que se debe extender no sólo a que la matriz de los grupos empresariales actúe en paraísos fiscales sino que se carezca de sociedades filiales controladas directa o indirectamente por entidades radicadas en nuestro país.
No podemos obviar, por ejemplo, que la mayor parte de las empresas que cotizan en el IBEX 35 disponen de filiales que están radicadas en paraísos fiscales.
Pero, además, conviene hacer un recordatorio de medidas más drásticas y directas: Francia nos pone en el camino de lo que habría que hacer como instrumento de lucha contra los paraísos fiscales: la aprobación de una ley de transparencia económica de las empresas donde se incluya el informe país por país de todas las empresas con actividades o filiales en el extranjero que serviría como instrumento para ordenar el Impuesto de Sociedades.
Una norma que debería controlar, al menos los siguientes elementos:
- La implantación que tiene en cada territorio y la naturaleza de sus actividades;
- La cifra de negocios que tiene en cada territorio.
- Los efectivos personales con que cuenta (resulta paradójico ver como la banca francesa tiene beneficios en territorios en los que no cuenta con ningún trabajador).
- Los beneficios que se han obtenido antes de impuestos -para poder controlar cuál es la presión fiscal real de cada uno de los territorios).
- Los impuestos que han pagado.
- Las subvenciones y otras ayudas públicas recibidas.
- Pero, al mismo tiempo, habría que prohibir que empresas radicadas en paraísos fiscales (ya sea directa o indirectamente) puedan ser adjudicatarios de contratos públicos
Aquí hay un dato indirecto tremendamente importante: el conocimiento del número de trabajadores que hay en cada una de las filiales y el beneficio que se obtiene en ellos. Los datos que han surgido del informe francés sobre la banca son especialmente llamativos de cómo utilizan los paraísos fiscales como instrumento para obtener amplios beneficios sin contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Una medida que, como se ha señalado recientemente, debiera ser implantada en todos los ámbitos.
Pero la falta de recursos para luchar contra la evasión fiscal hacia los paraísos fiscales no es sino una vertiente de un problema más generalizado que es el de la falta de recursos de lucha contra el fraude fiscal. Lo que diferencia a los paraísos fiscales es que aquí podemos encontrar algo más de sofisticación jurídica, algunos países lejanos que incitan a largas vacaciones. Más aún, la competencia entre ordenamientos jurídicos hacia la desregulación es común en la política regulatoria del siglo XXI. Y con ella pierde el interés general, o sea usted y yo.
